上海市行政規範性文件制定和備案規定(2010.05.01)

時間:2010-02-20 15:46　　　來源：上海市人民政府網站

（2010年1月19日上海市人民政府令第26號公佈） 　　

　　

　　第一章總則 　　

　　第一條（目的和依據）

　　為了規範本市行政規範性文件的制定和備案，加強對行政規範性文件的監督管理，維護法制統一，促進依法行政，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《規章制定程式條例》和《法規規章備案條例》等法律、法規，結合本市實際，制定本規定。

　　第二條（定義）

　　本規定所稱的行政規範性文件（以下簡稱規範性文件），是指除政府規章外，行政機關依據法定職權或者法律、法規、規章的授權制定的涉及公民、法人或者其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定期限內可以反覆適用的文件。

　　第三條（適用範圍）

　　本市規範性文件的制定、備案及其監督管理，適用本規定。

　　市人民政府制定的規範性文件的備案，依據國家有關規定執行。

　　第四條（原則）

　　規範性文件的制定，應當遵循下列原則：

　　（一）依照法定許可權和程式；

　　（二）維護法制統一和政令暢通；

　　（三）保障公眾有序參與；

　　（四）確保內容合法、合理、可行。

　　規範性文件的備案審查，應當做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　第五條（工作部門）

　　市、區（縣）人民政府辦公廳（室）根據國家和本市有關公文處理的相關規定，指導市、區（縣）範圍內的規範性文件制定和備案工作。市、區（縣）人民政府工作部門的辦公室負責本部門起草、制定以及報送備案規範性文件的協調工作。

　　市、區（縣）人民政府法制辦公室負責本級人民政府規範性文件的法律審核，以及報送本級人民政府備案的規範性文件的備案審查工作。市、區（縣）人民政府工作部門的法制機構承擔本部門起草、制定的規範性文件的法律審核。

　　鎮（鄉）人民政府負責本機關規範性文件的制定和報送備案工作。 　　

　　第二章規範性文件的制定 　　

　　第六條（制定主體）

　　下列行政機關可以制定規範性文件：

　　（一）市、區（縣）和鎮（鄉）人民政府；

　　（二）市和區（縣）人民政府工作部門；

　　（三）依據法律、法規、規章的授權實施行政管理的市人民政府派出機構。

　　第七條（名稱和體例）

　　規範性文件的名稱，一般稱“規定”、“辦法”、“細則”、“決定”、“通告”等。凡內容為實施法律、法規、規章和上級行政機關規範性文件的，其名稱前一般冠以“實施”兩字。

　　規範性文件一般用條文形式錶述。除內容複雜的外，一般不分章、節。

　　第八條（不得設定的內容）

　　無法律、法規、規章依據的，規範性文件不得設定下列內容：

　　（一）行政許可事項；

　　（二）行政處罰事項；

　　（三）行政強制措施；

　　（四）行政收費事項；

　　（五）非行政許可的審批事項；

　　（六）增加公民、法人或者其他組織財產性負擔的其他事項；

　　（七）應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的其他事項。

　　市人民政府規範性文件的內容不受前款第（四）項、第（五）項、第（六）項規定的限制。

　　規範性文件對實施法律、法規、規章作出的具體規定，不得增設公民、法人或者其他組織的義務，不得限制公民、法人或者其他組織的權利。

　　第九條（建議和啟動）

　　有規範性文件制定權的行政機關（以下統稱制定機關）可以根據下列機構的建議，決定制定相關規範性文件：

　　（一）本機關的工作部門或者下一級人民政府；

　　（二）本機關的法制機構或者其他工作機構；

　　（三）屬於本機關主管的法律、法規、規章授權實施行政管理的組織。

　　制定機關也可以根據公民、法人或者其他組織的意見，對制定相關規範性文件進行立項調研。

　　法律、法規、規章規定制定規範性文件的，制定機關應當根據制定期限的規定，及時制定規範性文件。沒有規定制定期限，但直接影響到法律、法規、規章實施的，制定機關一般應當在法律、法規、規章通過後6個月內決定制定規範性文件。

　　第十條（組織起草）

　　規範性文件一般應當由制定機關組織起草。

　　市和區（縣）人民政府組織起草規範性文件時，可以確定由其一個或者幾個工作部門具體負責起草，也可以確定由其法制機構具體負責起草。

　　規範性文件的內容涉及兩個或者兩個以上部門職權的，應當由兩個或者兩個以上部門聯合起草；聯合起草時，應當由一個部門主辦，其他部門配合。

　　第十一條（調研）

　　起草規範性文件，應當對制定規範性文件的必要性和可行性進行研究，並對規範性文件涉及的社會管理領域現狀、所要解決的問題、擬設定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等內容進行調研論證。

　　第十二條（聽取意見）

　　除本規定第二十一條另有規定外，起草規範性文件，起草部門應當聽取有關機關、組織和管理相對人或者專家的意見；其中，區（縣）人民政府及其工作部門起草規範性文件，一般應當聽取市有關主管部門的意見。

　　起草部門聽取意見，一般應當採取書面徵求相關單位意見、召開座談會等方式；並可以根據實際需要，採取召開論證會、聽證會和公開徵詢社會公眾意見等其他方式。

　　第十三條（論證會）

　　有下列情形之一的，起草規範性文件時可以組織有關專家召開論證會：

　　（一）制定規範性文件的合法性、必要性或者可行性需要進一步論證的；

　　（二）涉及內容專業性、技術性較強的；

　　（三）擬設定政策、措施或者制度的科學性、可操作性需要進一步論證的；

　　（四）可能導致較大財政投入或者社會成本增加，需要進行成本效益分析的；

　　（五）起草部門認為確有必要的。

　　第十四條（聽證會）

　　有下列情形之一的，起草規範性文件時可以組織召開聽證會：

　　（一）直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，各利益相關方存在重大分歧意見的；

　　（二）涉及重大公共利益，存在重大分歧意見的；

　　（三）起草部門認為確有必要的。

　　起草部門組織召開聽證會，應當提前公佈聽證會的時間、地點、議題，並按照公開、公平、公正的原則確定聽證參加人。聽證會由起草部門的法制機構或者指定的機構主持。

　　第十五條（公開徵詢社會公眾意見）

　　起草規範性文件涉及重大公共利益，或者直接涉及管轄區域內大多數公民、法人或者其他組織切身利益的，規範性文件草案可以向社會公示，並徵詢公眾意見。

　　規範性文件草案公開徵詢社會公眾意見的，起草部門應當通過本機關的政府網站，或者其他有利於公眾知曉的方式公佈規範性文件草案。徵詢意見的期限自公告之日起一般不少於15日；確有特殊情況的，徵詢意見的期限可以縮短，但最短不少於7日。

　　第十六條（意見的處理和協調）

　　公民、法人或者其他組織對規範性文件草案內容提出意見和建議的，起草部門應當予以研究處理，並在起草說明中載明。

　　有關機關對規範性文件草案內容提出重大分歧意見的，起草部門應當進行協調；協調不成的，報請上級行政機關協調或者決定。

　　對重大分歧意見的協調和處理情況，應當在起草說明中載明。

　　第十七條（報請發佈的材料）

　　報請市或者區（縣）人民政府發佈規範性文件，起草部門應當提供下列材料：

　　（一）報請發佈的請示；

　　（二）規範性文件草案；

　　（三）規範性文件的起草說明；

　　（四）起草規範性文件所依據的法律、法規、規章和國家政策以及上級行政機關的命令、決定（以下統稱制定依據）；

　　（五）徵求意見的有關材料；

　　（六）其他有關資料。

　　其他制定機關發佈規範性文件需要起草部門提供有關材料的，參照前款規定執行。

　　第十八條（法律審核）

　　除由制定機關的法制機構具體負責起草規範性文件以及本規定第二十一條另有規定外，制定機關的辦公廳（室）應當將報請發佈的材料交由制定機關的法制機構進行法律審核。

　　法律審核主要包括下列內容：

　　（一）是否屬於規範性文件；

　　（二）是否超越制定機關法定職權或者法律、法規、規章的授權範圍；

　　（三）是否與法律、法規、規章以及國家和本市政策相抵觸；

　　（四）是否違反本規定第八條的禁止性規定；

　　（五）是否按照本規定第十二條的規定經過聽取意見的程式；

　　（六）是否與相關的規範性文件存在衝突；

　　（七）其他需要審核的內容。

　　法制機構的審核意見應當以書面形式作出。

　　第十九條（審核處理）

　　規範性文件草案有下列情形之一的，制定機關可以將其退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料後再報請發佈：

　　（一）制定的基本條件尚不成熟的；

　　（二）法律審核中發現存在較大問題的；

　　（三）未按本規定第十七條規定提供相關材料的；

　　（四）有關機關對草案的內容有重大分歧意見且理由較為充分的。

　　第二十條（有關會議審議決定）

　　除本規定第二十一條另有規定外，規範性文件草案按下列規定報經制定機關有關會議審議決定：

　　（一）市人民政府的規範性文件涉及重大事項的，按有關程式提交市政府常務會議審議；

　　（二）區（縣）人民政府的規範性文件，提交區（縣）人民政府常務會議審議；

　　（三）其他規範性文件，提交制定機關辦公會議審議。

　　起草部門應當向制定機關有關會議提交規範性文件草案及其起草說明。起草說明應當載明制定的必要性、可行性，制定過程中聽取意見的情況、重大分歧意見協調結果等內容。法制機構有法律審核意見的，應當同時提交。

　　第二十一條（簡化制定程式）

　　有下列情形之一的，經制定機關負責人批准，可以簡化本規定第十二條、第十八條、第二十條規定的制定程式：

　　（一）為預防、應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件，保障國家安全、經濟安全、社會穩定和其他重大公共利益，需要立即制定和施行規範性文件的；

　　（二）執行上級行政機關的緊急命令和決定，需要立即制定和施行規範性文件的；

　　（三）需要立即施行的臨時性措施；

　　（四）依據法律、法規、規章授權例行調整和發佈標準的；

　　（五）需要簡化制定程式的其他情形。

　　按照前款規定簡化制定程式的，制定機關的辦公廳（室）必要時可以就有關問題同時徵求制定機關的法制機構的意見。

　　第二十二條（發佈）

　　規範性文件一般應當由制定機關的主要負責人簽署發佈。

　　發佈規範性文件，一般應當載明制定機關、文號、文件名稱、發佈日期和施行日期等內容。

　　第二十三條（公佈）

　　規範性文件應當由制定機關向社會公佈；未向社會公佈的，不得作為實施行政管理的依據。

　　規範性文件應當在制定機關指定的政府網站上公佈，還可以通過報紙、雜誌、廣播、電視等新聞媒體公佈。

　　市和區（縣）人民政府的規範性文件應當在同級政府公報上公佈；有條件的，其他制定機關的規範性文件也可以在政府公報上公佈。政府公報登載的規範性文件文本為標準文本；未在政府公報上登載的規範性文件，制定機關向市或者區（縣）國家檔案館、公共圖書館提供的正式紙質文本為標準文本。

　　第二十四條（施行時間）

　　制定機關應當明確規範性文件的施行日期。規範性文件自發佈之日起30日以後施行，但有本規定第二十一條第（一）項、第（二）項、第（三）項所列情形，或者發佈後不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家政策執行的除外。

　　第二十五條（解釋權）

　　規範性文件的解釋權，由制定機關行使。

　　第二十六條（有效期制度）

　　制定機關應當規定規範性文件的有效期；有效期屆滿，規範性文件自動失效。規範性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由。未明確有效期的，其有效期為5年。

　　規範性文件的名稱為“通告”的，有效期自施行之日起一般不超過1年；未明確有效期的，其有效期為1年。規範性文件的名稱冠以“暫行”、“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年；未明確有效期的，其有效期為2年。

　　第二十七條（評估制度）

　　本市建立規範性文件評估制度。

　　規範性文件的制定機關或者備案審查機關可以根據實際需要，決定進行規範性文件評估。規範性文件在有效期屆滿後需要繼續實施的，應當在該文件有效期屆滿前6個月進行評估。

　　規範性文件的評估可以由其起草部門或者實施機關組織進行，並可以委託第三方機構具體承擔。評估報告中應當提出規範性文件是否需要修改或者繼續實施的意見。經評估後的規範性文件擬在有效期屆滿後繼續實施或者作修改後繼續實施的，其起草部門或者實施機關應當在該文件有效期屆滿的1個月前向制定機關提出，由制定機關參照本規定的有關程式重新發佈。

　　市、區（縣）人民政府法制辦公室應當每半年一次，向同級人民政府提出對其制定的相關規範性文件進行評估的建議。

　　第二十八條（清理制度）

　　本市建立規範性文件清理制度。全市性的規範性文件清理工作由市人民政府法制辦公室統一組織部署。

　　有下列情形之一的，由制定機關或者指定其起草部門及時組織對相關規範性文件進行清理：

　　（一）因法律、法規、規章和國家政策的調整、廢止而與其規定不一致或者缺失依據的；

　　（二）與新制定的法律、法規、規章和國家政策的規定不一致的；

　　（三）調整對象已不存在的；

　　（四）與相關規範性文件相互抵觸的；

　　（五）含有地方保護、行業保護等不適當內容的；

　　（六）不適應經濟和社會發展需要的；

　　（七）與政府職能轉變的要求不一致的。

　　規範性文件清理意見形成後，應當由制定機關的法制機構進行法律審核。

　　規範性文件清理後，制定機關應當將決定廢止、失效的規範性文件目錄向社會公佈。

　　第二十九條（制定機關對有關建議的處理）

　　制定機關接到公民、法人或者其他組織對規範性文件提出的書面建議，應當予以核實。經核實發現規範性文件確有問題的，制定機關應當自行改正或者撤銷。 　　

　　第三章規範性文件的備案 　　

　　第三十條（報備時限和途徑）

　　制定機關應當自規範性文件發佈之日起15個工作日內，按照下列規定將規範性文件報送備案：

　　（一）區（縣）人民政府、市人民政府工作部門、市人民政府派出機構制定的規範性文件報市人民政府備案；

　　（二）鎮（鄉）人民政府、區（縣）人民政府工作部門制定的規範性文件報區（縣）人民政府備案。

　　兩個或者兩個以上行政機關聯合發佈的規範性文件，由主辦的行政機關按照前款規定報送備案。

　　本市逐步建立電子備案系統，提高規範性文件備案工作的效率。

　　第三十一條（報備的材料）

　　報送市或者區（縣）人民政府備案的規範性文件，直接送市或者區（縣）人民政府的法制辦公室（以下統稱法制辦）。

　　規範性文件報送備案時，應當提交下列材料：

　　（一）規範性文件備案報告1份；

　　（二）規範性文件正式文本5份（附電子文本1份）；

　　（三）規範性文件起草說明1份；

　　（四）規範性文件制定依據目錄1份；

　　（五）按照本規定第十八條規定出具的法律審核意見1份。

　　規範性文件備案報告應當載明規範性文件經有關會議審議的情況、發佈和公佈情況等內容。規範性文件的制定按照本規定第二十一條規定簡化程式，或者自發佈之日起未滿30日即施行的，還應當在備案報告中註明理由。

　　第三十二條（登記）

　　報送備案的規範性文件符合本規定第二條、第三十條和第三十一條規定的，法制辦予以登記。

　　報送備案的材料不屬於本規定第二條所稱的規範性文件，或者不符合本規定第三十條規定的備案途徑的，法制辦不予登記，將材料退回，並說明理由。

　　報送備案的材料不符合本規定第三十一條規定的，法制辦應當通知制定機關在5個工作日內補正材料；補正後符合規定的，予以登記。

　　第三十三條（審查內容）

　　法制辦應當對報送備案的規範性文件的下列事項進行審查：

　　（一）本規定第十八條規定的法律審核的內容；

　　（二）是否符合本規定第十八條、第二十條、第二十二條規定的程式；

　　（三）是否符合本規定第二十二條規定的發佈形式；

　　（四）是否按照本規定第二十三條規定予以公佈；

　　（五）適用簡化制定程式，或者自發佈之日起未滿30日即施行的，是否符合本規定的相關規定。

　　第三十四條（徵求意見和補充說明）

　　法制辦審查規範性文件時，認為需要有關政府部門協助審查、提出意見的，有關政府部門應當在規定期限內回復；需要制定機關補充說明情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明。

　　第三十五條（專家諮詢）

　　報送備案的規範性文件內容技術性、專業性較強的，法制辦可以通過召開論證會、書面徵求意見等方式，向相關領域的專家、專業組織進行諮詢。

　　第三十六條（中止審查）

　　規範性文件審查過程中，有下列情形之一的，法制辦可以中止審查，並書面通知制定機關：

　　（一）作為規範性文件制定依據的法律、法規、規章或者國家、本市現行政策正在制定、修改、廢止過程中，並可能于近期發佈的；

　　（二）相關規範性文件之間存在矛盾，正在協調過程中的；

　　（三）制定機關決定自行對規範性文件進行修改的；

　　（四）其他需要中止審查的情形。

　　中止審查的原因消除後，應當恢復審查。因前款第（三）項所列情形中止審查的，中止審查期限一般不超過60日。中止審查的時間不計入規範性文件審查期限。

　　第三十七條（終止審查）

　　規範性文件審查過程中，有下列情形之一的，法制辦應當終止審查，並書面通知制定機關：

　　（一）規範性文件被制定機關廢止的；

　　（二）規範性文件被其他有權機關改變或者撤銷的；

　　（三）其他需要終止審查的情形。

　　第三十八條（審查處理結果）

　　法制辦對規範性文件審查後，應當按照下列規定作出處理：

　　（一）未發現規範性文件存在違法和明顯不合理情形的，准予備案；

　　（二）未發現規範性文件存在違法情形，但合理性或者文字表述存在瑕疵，需要提請制定機關予以注意的，准予備案並附相關法制建議；

　　（三）規範性文件存在下列情形之一的，不予備案，並提出要求制定機關限期改正、廢止，或者停止執行該規範性文件部分、全部內容的法制建議：

　　1、超越制定機關法定職權或者法律、法規、規章授權範圍的；

　　2、與法律、法規、規章、國家或者本市政策相抵觸的；

　　3、違反本規定第八條禁止性規定的；

　　4、明顯不合理的。

　　（四）規範性文件制定程式、發佈形式不符合本規定的相關規定的，不予備案，並可以提出要求制定機關停止執行該規範性文件、限期補正程式和重新發佈的法制建議。

　　第三十九條（備案審查時限）

　　法制辦應當自登記之日起30日內，將對規範性文件審查的意見書面通知制定機關。對需要徵求意見、補充說明、專家諮詢或者有其他特殊情況的，經法制辦負責人同意，可以延長審查期限；延長的期限最長不超過30日。

　　第四十條（對法制建議或者決定的執行）

　　有本規定第三十八條第（三）項、第（四）項所列情形的，制定機關應當自收到法制辦的法制建議之日起，在規定期限內補正程式、停止執行、自行改正或者廢止規範性文件，並將辦理結果書面報告法制辦。

　　制定機關拒絕按照前款規定執行或者逾期不執行法制建議的，法制辦可以報請市或者區（縣）人民政府作出改變或者撤銷該規範性文件的決定。

　　制定機關收到市或者區（縣）人民政府改變或者撤銷規範性文件決定的，應當立即執行，並將執行情況書面報告同級政府法制辦。

　　第四十一條（對公眾建議的處理）

　　法制辦接到公民、法人或者其他組織對規範性文件提出的書面建議，應當予以核實，發現規範性文件未報備或者確有問題的，應當按照本規定的有關規定作出處理。

　　第四十二條（備案結果的公告）

　　法制辦應當通過政府網站和政府公報，定期向社會公告准予備案的規範性文件目錄。

　　市或者區（縣）人民政府作出改變、撤銷規範性文件的決定的，法制辦應當通過政府網站和政府公報，及時向社會公告。 　

　　第四章考核監督和責任追究 　　

　　第四十三條（考核）

　　規範性文件的制定和備案工作應當列入行政機關及其工作人員的績效考核內容。

　　第四十四條（督促檢查）

　　制定機關應當於每年１月20日之前，將本機關上一年度制定的規範性文件的目錄報送法制辦備查。

　　市和區（縣）人民政府辦公廳（室）和法制辦對規範性文件制定和備案情況進行監督檢查，督促制定機關及時執行市、區（縣）人民政府的有關決定以及法制辦的法制建議；發現應當報備而未報備規範性文件的，督促制定機關限期補報。

　　第四十五條（年度報告和通報制度）

　　法制辦應當於每年1月，對上一年度規範性文件的備案審查情況向本級政府作出年度報告，同時抄報上一級政府法制辦。

　　法制辦應當對規範性文件備案審查情況進行定期通報。

　　第四十六條（責任追究）

　　違反本規定，有下列情形之一的，由市、區（縣）人民政府或者法制辦給予通報；情節嚴重、造成不良後果的，由有權部門對制定機關負有領導責任的人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：

　　（一）不報送或者不按時報送規範性文件備案或者目錄備查，經督促仍不補報的；

　　（二）拖延執行或者拒不執行市、區（縣）人民政府的有關決定或者法制辦的法制建議的。

　　法制辦收到規範性文件不予審查或者對審查發現的問題不予糾正的，由市或者區（縣）人民政府責令限期改正或者通報；情節嚴重、造成不良後果的，由有權部門對負有領導責任的人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。 　　

　　第五章附則 　　

　　第四十七條（現行規範性文件的處理）

　　本規定施行前制定並且仍然有效的規範性文件，其有效期適用本規定第二十六條規定，自本規定施行之日起計算。

　　各行政機關應當對前款規定的規範性文件在其有效期內進行清理，經清理後決定廢止、失效的規範性文件目錄應當向社會公佈。具體方案由市人民政府法制辦公室擬訂，報經市人民政府同意後統一組織實施。

　　第四十八條（參照執行）

　　依據法律、法規或者規章的授權制定規範性文件的其他組織，其規範性文件的制定和備案，參照本規定執行。

　　制定機關修改、廢止規範性文件，參照本規定執行。

　　第四十九條（施行日期）

　　本規定自2010年5月1日起施行。2003年12月28日市人民政府發佈的《上海市行政規範性文件制定和備案規定》同時廢止。

編輯:何建峰