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專家解讀60年中國選舉法
時間:2010-02-22 08:56 來源：法制網
上圖:第一次全國人代會會場。下圖:第一次普選，北京市前羅圈衚同的80多歲選民余子昌在選舉站認真填寫選票。(資料圖片)
2010年的全國人代會將審議《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》。黨的十七大報告提出的“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議有望實現。
在這部舉世矚目的法律草案提請全國人大審議之前，本刊記者採訪的幾位專家，講述了選舉法近60年鮮為人知的故事。
一問：為什麼新中國成立之初沒有立即實行人民代表大會制度
中國人民大學教授、法學院院長韓大元說，人民代表大會的代表是由普選產生的，不進行普選就無法組成人民代表大會，也就無法實行人民代表大會制度。那麼，普選為什麼沒有隨著新中國的成立而實行?這是不少人困惑的問題。韓大元告訴記者，一項國家制度的誕生與其所處的時代背景緊密相連。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》就規定:國家最高政權機關為全國人民代表大會。由於當時實行普選建立全國人民代表大會的條件尚不具備，因此，《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。
韓大元說，當時所說的“條件尚不具備”，主要緣于三方面原因:大陸的軍事行動還沒有完全結束，土地改革還沒有完成，人民群眾還沒有充分組織起來。直到1953年，實行人民代表大會制度的條件才具備。他說，“1953年2月11日，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱選舉法》，3月4日，中央選舉委員會發出了關於基層選舉工作的指示，全國範圍內開展了中國歷史上第一次規模空前的普選。”
有資料顯示，在這次普選前，開展了新中國第一次人口普查，通過人口普查得到了準確的全國人口總數:601912371人。在選舉中，全國共選出5669144名基層人大代表，其中婦女佔17.31%;選出全國人大代表1226人。1954年9月15日，第一屆全國人大第一次會議召開。
“可見，新中國成立之初就確立了人民代表大會制度，但是由於當時沒有條件實行，直到1954年憲法頒布實施後人民代表大會制度才真正運作起來。”韓大元總結說。
二問：最初選舉全國人大代表城鄉人口的比例為什麼是8：1
按比例原則配置選舉權制度，也與我國當時的基本國情緊密相關。
韓大元說，從憲法規定看，除被剝奪政治權利的人外，年滿18周歲的公民都享有平等的選舉權和被選舉權。那麼，為什麼1953年的選舉法規定了不完全平等的選舉比例:在全國人大，農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的8倍，也就是說，農村每一選民的實際選舉權是城市每一選民選舉權的八分之一。對省、市、縣人大代表的選舉，選舉法也分別規定了城市與鄉村的不同人口比例。
韓大元解釋說，在選舉上城鄉人口不同比例的規定，的確是不完全平等的，但根據當時的實際情況和我們對國家政權性質的認識，只有規定不同的人口比例，才能保證不同階層代表的合理比例，特別是保證工人階級在各級人大代表中佔相對多數。正如鄧小平同志在1953年關於選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表”，“隨著我國政治、經濟、文化的發展，我們將來也一定要採用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。
三問：為什麼說城鄉按相同人口比例選舉人大代表有望實現
2009年10月，選舉法修正案草案提請全國人大常委會審議;12月進行了二審，並決定提請2010年3月召開的全國人代會審議。這次審議透露出一個資訊:有望實現城鄉按相同人口比例選舉人大代表，即城鄉按“1:1”選舉人大代表。
“1:1”選舉人大代表，能實現麼?客觀條件具備麼?全國人大常委會法工委國家法室主任許安標告訴記者，隨著城市化進程的加快，截至2008年底，全國城鎮人口已經達到了6.06億人，佔全國總人口的45.7%。近幾年來，城鎮人口平均每年增長一個百分點以上，按目前的城市化發展勢頭，到2015年我國城鄉人口比例很可能達到50%比50%，甚至城鎮人口超過50%。
全國人大常委會法工委國家法室提供的資料也顯示，目前，全國很多地方正在進行戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口之分，代之以居民戶口，這為實行同比例選舉人大代表提供了現實基礎。此外，在上次人大換屆選舉中，江蘇、上海、山東等地的部分市(縣、區)按城鄉1:1的比例分配代表名額，效果比較好，實踐證明是可行的。
“也有人提出將現行的4:1先調整為2:1”，許安標說，但是如果這樣改，城鄉按不同人口比例選舉代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的頻繁修改，有利於保持法律實施的長期性、穩定性。
其實，從8:1到1:1，並非一蹴而就。
1979年修訂選舉法時，對1953年選舉法關於選舉人大代表的城鄉人口比例未作大的修改，而只是將農村與城市每一代表所代表的人口比例數予以明確，即自治州、縣、自治縣為4:1，省、自治區為5:1，全國為8:1。
1982年修改選舉法時，增加規定:“縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬於縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所佔比例較大的，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一。”
1995年2月28日，修改後的選舉法，將原來全國和省、自治區這兩級人大中農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，從原來的8:1、5:1，統一修改為4:1。這是個不小的進步。
“選舉的平等性，包含兩層含義。”全國人大法律委員會原委員張春生解釋道:一是投票權相等，一人一票;二是每一票的價值相等，相同數量的選民選舉相同數量的代表。前者是基礎，後者是更高層次的平等。可以預期，今年全國人代會審議選舉法修正案草案時，如果1:1選舉的比例能夠表決通過，將會極大地增強農民對國家事務和社會事務的參與權、表達權和監督權，推進社會主義民主政治建設。
四問：新中國成立以來，選舉法的修改為何如此頻繁
“與其他法律相比，選舉法修改的次數不少。1979年以後到2004年，先後作了四次修改。”韓大元說，這與我國民主政治發展進程的加快和社會轉型的具體特點有關，實踐當中發現的問題急需法律上給出明晰的界定，實踐探索需要法律的支撐。
他舉例說，每一次修改都可圈可點。如果從1979年說起，這年7月1日通過的選舉法規定，仍然實行“直接選舉與間接選舉相結合的原則”，但同時把直接選舉人大代表的範圍擴大到了縣。根據規定，無論直接選舉還是間接選舉，都應實行差額選舉。而在此之前的1953年選舉法，沒有明確規定是實行等額選舉還是差額選舉，實際上，人大代表選舉一直實行等額選舉。
1979年的選舉法還賦予了選民和代表提名代表候選人的權利，規定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。同時，對宣傳代表候選人作了寬鬆的規定:“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對代表候選人的宣傳。”
1982年修改後的選舉法將介紹代表候選人的方式改為“推薦代表候選人的黨派、團體或者選民可以在選民小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況”;還增加了對代表資格終止情況下補選代表的規定，地方各級人大代表“在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選”。
到了1986年，選舉法又前進了一步:簡化了選民登記手續，確立選民登記一次登記、長期有效的原則;選民或者代表，十人以上聯名，可以推薦代表候選人;取消了預選的規定。
1995年的選舉法又恢復了預選的規定，完善了人大代表的罷免和辭職程式。
2004年的選舉法，規定選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題;加大對破壞選舉制裁的力度等。
“別小看這些修改，它們從方方面面完善了我國的選舉制度，以不同形式推動了選舉制度的改革，產生了積極的社會效果，因為選舉制度是人民代表大會制度的基礎。”韓大元鄭重地說。
五問：全國人大代表的名額為什麼控制在3000人以內
“目前，我國選舉法規定全國人大代表的名額不超過3000人，這個數字也是歷經多次變化而最終塵埃落定的。”韓大元說。
1953年選舉法對各級人民代表大會的代表名額問題作了規定，根據這些規定，選出的第一屆全國人大代表為1226人。
鄧小平同志在關於選舉法草案的說明中指出:對於代表的名額，是“依據這樣兩個原則來擬定的，即:(一)它必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權機關，既便於召集會議，又便於討論問題和解決問題;(二)它必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯繫，在人民代表大會中，既須有相當於社會各民主階級地位和有相當於各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區性”。
第二屆全國人大代表也是1226人。但第三屆全國人大代表名額擴大了1倍多，有3040人。對此，彭真在《關於第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的說明》中指出，一屆、二屆全國人大代表只有1200多人，在當時是同會場(中南海懷仁堂)的限制有關的，現在有了人民大會堂，這個方面的問題解決了;我國人口眾多並不斷增加，各項事業都有躍進的發展，應當增加各方面的代表，以及二屆全國人大代表有些將連任，需要擴大代表名額。
第四屆全國人大代表2885人，第五屆全國人大代表3497人。
1979年選舉法對全國人大代表名額作了具體規定:“全國人民代表大會代表的名額不超過三千五百人。”名額的分配由全國人大常委會根據情況決定。但地方各級人大代表名額如何確定，選舉法只是作了原則規定，由省、自治區、直轄市的人大常委會根據情況自行確定。
對代表名額問題，當時彭真同志有個意見，他說:“我傾向於代表大會人數不要太多，既要包括各方面的代表，又要便於開會討論、決定問題才好。代表人數過多，因為時間的限制，不可能都暢所欲言，不便召開討論，甚至小組會上都不能比較普遍地發言，形式上看起來很民主，實際上並不一定能充分發揚民主。”
1986年修改後的選舉法規定“全國人民代表大會代表的名額不超過三千人。”此後，每屆全國人大代表實有人數均在2980人左右。
六問：此次修改，為什麼要貫徹地區平等的原則
2009年，全國人大常委會對選舉法修正案草案已經進行了兩次審議。
修正案草案最大的亮點之一是實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，貫徹了這樣三個原則——
人人平等:實行城鄉按相同人口比例選舉代表，保障公民都享有平等的選舉權;
地區平等:各行政區域不論人口多少，都應有相同的基本名額數，都能選舉一定數量的代表，保障各地方在國家權力機關有平等的參與權;
民族平等:人口再少的民族，也要有一名代表，體現民族平等。
此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應給予適當的照顧。
同比例選舉最受公眾矚目，民族平等是再次重申，而地區平等，可以說是首次明確。
據韓大元介紹，關於確定代表的這三個平等原則問題，早在20多年前就有學者率先研究過。1987年第5期《政治學研究》上刊發了闞珂的文章《全國人民代表大會代表名額確定依據探討》，他從我國的實際出發、遵循馬克思主義政治學原理、通過對比研究中外代議機構議員(代表)名額的確定依據，得出了我國全國人民代表大會代表應由三部分組成的結論:人口比例代表十行政區域代表十少數民族代表。
20多年前的學術研究成果在即將修改的選舉法中得以體現，是令人欣慰的事情。
那麼，為什麼要實行行政區域平等原則?許安標作了詳細的詮釋——
首先，我國幅員遼闊，31個省、自治區、直轄市(不包括港、澳、臺和解放軍代表團)，會有不同的利益和要求，因此，在全國人民代表大會中，各省級行政區都應有一部分相同數量的代表。
其次，31個省級行政區，無論面積大小、人口多少、經濟發達與否，行政事務在種類上是相同的，同級行政區域的法律地位是平等的，在全國人大中都應有同等的表決權。
第三，設定代表的名額基數，可以確保人口較少地區有一定數量的代表名額反映本地區的意見，可以減小代表名額分配的總體變動幅度。
“當然，至於名額如何具體分配，基數如何確定，由全國人大常委會決定。”許安標補充說，尤其值得一提的是，修正案草案為保障各級人大代表具有廣泛的代表性，在第六條第一款特別增加規定———應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表。
七問：為什麼要明確秘密寫票的制度
與以往不同，這次的選舉法修改更多地關注到了選舉的細節，比如，在修正案草案第三十八條“全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律採用無記名投票的方法”的後面，增加規定:“選舉時應當設有秘密寫票處。”
這句表述看似簡單，實則是將尊重公民選舉權落實到了法律上。
上了年紀的人也許還會記得，新中國成立前山西搞過“豆選”，“豆選”中還有一個著名的歌謠，後來被改成兒歌:“金豆豆，銀豆豆，豆豆不能隨便投。選好人，辦好事，投在好人碗裏頭。”新中國成立後，選舉方式又逐漸演變為唱票、鼓掌、舉手、無記名投票的階段。
“設立秘密寫票間的一個好處是防止賄選。”韓大元認為，在熟人社會中防止賄選最有效的手段是落實秘密投票。假如賄選者不能監督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場空”，這樣一來，賄選的動機就會得到有效的抑制。
據了解，以往，我國許多地方選舉人大代表時，也嘗試過設立秘密寫票間，但此次不同，法律對此作出剛性規定，就意味著設立秘密寫票間，不再是可設可不設，而是應當設立。相信此規定一經實施，將為完善選舉的程式發揮重要作用。
八問：為什麼對流動人口的選舉問題暫不作規定
流動人口如何參加現工作地的縣鄉人大的直接選舉，一直備受公眾關注。但記者發現，修正案草案二審稿沒有對此作出明確規定。
全國人大法律委主任委員胡康生解釋說，這個問題牽涉面廣，比較複雜，我國戶籍制度的改革正在推進過程中，現在解決這個問題的條件還不具備，因此，這次選舉法修改對此可暫不作規定。各地可以按照中央有關人大換屆選舉工作的文件精神，採取有效措施，保障農民工等流動人口的選舉權和被選舉權。
編輯:何建峰
