長期以來，中國人民銀行始終高度重視內部審計工作，積極發揮內部審計在央行風險管理、內部控制和組織治理過程中的確認和諮詢作用。為了更好地服務於央行依法履行職責，進一步提高內審工作水準，在當前和今後一段時期，應當積極穩妥推進人民銀行內審工作的全面轉型與深化發展。

　　內審轉型的必要性和緊迫性

　　一般認為，所謂內部審計轉型，就是要使內部審計由傳統模式向現代模式轉變，以更好地適應組織治理的需要。就人民銀行內部審計而言，轉型的主要任務是向國際審計準則和先進實務靠攏，在學習借鑒的基礎上，根據組織的特點和實際需要，探索建立既符合通行規則又具有自身特色的內部審計新模式。推動人民銀行內審工作轉型與發展，必須首先回答好“為什麼要轉型”的問題。

　　內審工作轉型是加強和改進央行治理的現實需要。近年來，人民銀行在加強金融宏觀調控、維護金融穩定、改進金融服務與管理等方面的任務日益繁重，社會公眾和各級政府對人民銀行履職的關注度、期望值以及隨之而來的壓力也越來越高。國際金融危機爆發後，國際社會深刻反思危機的教訓，汲取應對危機的經驗，其中對主要經濟體中央銀行資產負債表的健康性和組織治理的健全有效性給予了特別的關注。在經濟金融全球化深入發展、我國金融改革開放進一步深化的形勢下，擴大國際金融合作，維護金融體系穩定，促進經濟平穩較快發展，人民銀行承擔重要職責和任務，與此同時也特別需要進一步完善內部管理和治理機制。人民銀行的內部審計負有風險監督和改進風險管理與組織治理的職能任務，在加強和改進內部控制和組織治理中應該也能夠發揮特別作用。當前，人民銀行各級管理層對內審工作防範風險、服務管理、支援決策的期望日益提高，使得傳統的局部、微觀視野的審計內容和就事論事的審計意見，越來越難以適應要求。這就要求進一步把內審置於央行工作的全局當中，通過全面轉型，推動內審工作深化發展，進而更好地為履行央行職責服務。

　　內審工作轉型是順應內部審計行業快速發展的內在要求。從現代國際內部審計70多年的發展歷程看，國際內部審計師協會（IIA）因應內審環境的發展變化，不斷對國際內部審計準則進行修訂，推動內審實務不斷創新發展。主要表現為：審計內容由單一關注財務收支合規性，向更多關注風險管理和組織治理轉變；審計方法由單純的查賬，向更多采用調查、評估、分析、研究的方法轉變；審計職能由外生介入型的查錯糾弊功能，向內生融入型的、更多發揮諮詢作用以增加價值轉變。近年來，國內的內部審計也在順應國際潮流，推動內審轉型與發展。我們需要將人民銀行內審工作置於國內外內部審計行業的全局之中，努力向國際通行規則和行業高標準看齊。事實上，審計環境的變化也要求我們的內審工作與時俱進。比如，改革開放以來，人民銀行的職能和管理機制變化相應地帶來了風險分佈的變化，客觀地看，在資產管理和財務管理不斷集中的趨勢下，財務合規性風險的概率和可能損失在減小，與此同時，我們所面臨的外匯儲備等資產的市場風險、信用風險、法律風險等風險概率和可能損失在加大。又比如，審計範圍廣泛、任務繁重與審計人力資源有限的矛盾日益突出，要求確立風險導向審計模式以優化審計資源配置；市場經濟條件下對政府部門人、財、物等資源配置的效率要求逐漸提高，要求開展績效審計；資訊社會背景下IT技術的廣泛應用，要求運用電腦輔助審計手段；管理層更加關注風險與機遇的均衡、追求組織目標實現的最大化，要求內審發揮諮詢職能，實現增值作用。總之，央行內審工作要更好地順應環境變化，需要適時調整內審理念、重點和方法，實行全面轉型。

　　內審工作轉型是進一步提升內審能力與水準的必要途徑。經過多年的努力，人民銀行初步建設了一支政治過硬、業務精通、作風優良的內審幹部隊伍，內審工作制度規範基本健全，審計職能不斷深化，審計類型和審計內容不斷擴展，基本覆蓋了各級機構的各項業務和管理工作。但是，內審工作還存在一定的不足，突出表現在：審計職能上，強調監督、確認職能，對審計的諮詢職能重視不夠；審計內容上，偏重於業務運作和管理活動的真實性、合規性，對風險和績效問題關注不夠；審計方法手段上，以事後的、現場的、手工式的檢查方法為主，審計的事前和事仲介入、非現場審計模式、現代資訊技術審計手段的運用都還有待確立和加強；審計評價和建議上，仍以就事論事、大而化之的居多，宏觀性、建設性不夠。另外，仍有部分內審幹部的能力素質不能滿足工作任務的要求，內審工作開展總體上還不夠平衡，一些分支行內審工作品質還有待進一步提高。這些不足和問題相互交織、互為因果，需要通過內審工作全面轉型逐步加以克服和解決。

　　內審工作轉型取得了積極成效

　　人民銀行內審工作始終堅持在實踐中積極進行探索和創新，為內審工作全面轉型與深化發展打下了很好的基礎。特別是近年來，通過深入開展“學準則、找差距、促轉型”活動，進一步明確和豐富了轉型的思路。2011年，人民銀行對內審工作轉型進行了全面部署，央行內審工作進入了全面轉型與深化發展的新階段。

　　統籌規劃，內審轉型工作全面展開。2011年初，在廣泛徵求意見、反覆討論修改的基礎上，人民銀行出臺了《人民銀行內審工作轉型2011∼2013年規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》明確了轉型的總體要求、總體目標和主要任務。轉型的總體要求，是構建以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目的的內部審計新模式，更好地服務於央行的風險管理、內部控制和組織治理。轉型的總體目標，是由傳統的財務、業務合規性審計，向內部控制審計、風險管理審計和績效審計模式轉變。具體包括四個方面：審計內容上，由單純關注制度執行的合規性審計，轉變為更多關注風險管理和內部控制，更多關注資源配置和目標實現；審計手段上，由單純的賬務核對方法向分析性審計和動態評估式審計方法轉變，由手工審計手段向更多運用電腦輔助審計手段轉變；審計評價上，由簡單的“對與錯”評價逐步向更多地關注控制強弱、風險高低、危害大小以及效率、效果情況轉變；審計功能上，由查錯糾弊功能，向更多發揮顧問諮詢作用、更具建設性的增加價值功能轉變。轉型的主要任務是“一個確立、兩個探索、三個深化”，即確立風險導向審計模式，探索開展績效審計和央行資產負債表健康性審計，深化履職離任審計、內部控制審計和資訊技術審計，同時對發揮內審諮詢作用、內審工作資訊化、內審幹部隊伍建設提出了要求。《規劃》頒布後，人民銀行採取系統動員、協調推進、分解任務、落實責任等工作措施，內審轉型開局良好。

　　深入研究，轉型攻關取得重要進展。緊緊抓住轉型主要任務進行深入研究，深化轉型認識，理清推進思路。2011年，人民銀行重點開展了內審轉型課題攻關工作。課題主要包括“一個確立、兩個探索、三個深化”以及電腦輔助審計研究等七項。在確立風險導向審計模式方面，劃分了央行的主要風險事項及其風險級別，建立了計量固有風險和控制有效性的主要指標，初步構建了人民銀行風險評估的方法體系。在績效審計方面，圍繞經濟性、效率性、效果性三個指標，初步探索了將真實合規性內容與績效性內容相統一、定性分析與定量分析相結合、審計方法與調研方法相配套的績效審計總體思路。在資產負債表健康性審計方面，從會計標準、資產負債、財務實力、資訊披露等方面進行研究，初步明確了圍繞真實、公允、安全、穩健和透明的央行資產負債表健康性標準來開展審計的思路與框架。按照“離任審計突出經濟責任”的思路，進一步規範了離任審計。重新修訂了內部控制審計手冊，探索在內部控制審計中廣泛運用問卷、測試、座談等方法。梳理出人民銀行資訊技術審計項目列表並進行了風險評估，初步制訂了資訊技術審計評價標準。深入開展電腦輔助審計研究，進一步完善人民銀行內審業務綜合管理系統，積極組織開發具有自主智慧財產權的人民銀行電腦輔助審計系統。

　　積極實踐，各類轉型審計成效初顯。緊緊抓住實踐這個核心，堅持在具體審計活動中體現轉型要求、實現轉型目標。2011年，人民銀行各級行內審部門圍繞內審轉型重點任務，積極開展了一系列審計試點項目，大都取得了良好的成效。比如，不少分支行積極運用風險評估方法，在多個業務領域探索開展風險評估，搜尋風險點並描述風險事項，對固有風險和控制有效性通過賦值進行量化，進而對剩餘風險進行計量和排序；一些分支行圍繞基本建設、設備設施、業務部門履職等方面，深入開展績效審計試點，有的探索將調研方法和審計方法相結合開展績效分析，有的通過研究確立績效指標體系開展量化評估，都取得了一定的突破；圍繞經濟責任的內容來開展領導幹部離任審計，使傳統的離任審計與國家要求的經濟責任審計緊密契合，提高了審計效率和效果，而且初步使離任審計與履職審計在內容上實現了區分，有利於更好地發揮兩類審計產品的功能作用。另外，總行應用電腦輔助審計技術，運用ACL審計軟體對有關業務系統數據進行篩查分析，發現了不少審計線索，一些分支行也積極開發運用電腦輔助審計工具。在深入開展審計工作的同時，積極發揮內審的增加價值功能，通過深入開展內審綜合分析，通報審計發現問題，達到了提示風險、促進整改的目的。總行建立了內審部門與業務部門之間的交流磋商機制，與多個業務部門就有關領域的審計問題溝通情況、交換意見，為人民銀行內控安全長效機制建設搭建了一個制度化的平臺。

　　繼續紮實推進央行內審工作全面轉型

　　內審工作全面轉型與深化發展是一項系統工程，也是一個長期實踐的過程，不可能一蹴而就。當前和今後一段時期，應當突出重點、分類推進、落實責任、加強督導，力爭內審轉型取得實效、達到目標。

　　轉變思想觀念，堅定轉型信心

　　內審工作轉型涉及審計理念、內容、手段、方法等各個方面的深刻轉變，但首要的在於理念的轉變。通過認真學習國際內審準則，總結國內外的審計實踐，我們認為現代內部審計應當體現五個理念，即風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理和增加價值。

　　風險導向的理念，要求將風險導向的觀念和方法，貫穿于制定審計計劃、擬定審計方案、實施現場審計、形成審計報告的全過程，真正做到風險引導審計、審計關注風險。控制驅動的理念，要求在審計工作中注重從內部控制機制上去發現問題和分析問題，從完善內部控制的角度提出意見和建議，除了要繼續開展專門的內部控制審計，其他各類審計也應當將內部控制要素作為審計的重要內容，將完善內部控製作為審計的重要目標。關注績效的理念，要求切實從單純合規性審計的局限中走出來，將真實合規性與經濟性、效率性、效果性統一起來進行判斷，除了將績效審計作為一種審計類型來探索，在各類審計中也都應當體現績效的內涵與要求。服務治理的理念，要求在內審各項工作中增強整體觀點，積極探索並充分發揮內審在央行治理架構中的地位和作用。增加價值的理念，要求將為組織增加價值作為內部審計的出發點和落腳點，通過全面履行確認和諮詢職能來實現內部審計的這一終極目標，當前特別應當注重加強審計分析，完善交流磋商方式方法，解決諮詢職能相對薄弱的問題。

　　深化攻關成果，分類實施推進

　　根據現有攻關課題的成熟程度分類推進，重點在於將攻關成果轉化為審計實踐。對認識比較成熟並且具備一定實踐經驗的項目，積極推廣運用；對還不夠成熟的項目，繼續深入研究，通過試點進一步積累經驗。另外，應當根據形勢發展，不斷擴展研究視野，選擇一些新課題開展攻關，主要包括研究內審在央行治理中的地位和作用、研究開展內審品質評估。

　　抓緊修訂《人民銀行領導幹部離任審計制度》，將圍繞經濟責任開展離任審計的相關成果體現出來，並組織實施推廣。按照關注經濟責任的同時關注內控和績效問題的思路，進一步深化履職審計。把內部控制審計和科技綜合管理審計作為常態化的審計類型，按照週期迴圈的要求有計劃地持續組織開展。進一步論證人民銀行風險評估方法體系，通過實際運用進行檢驗並加以完善，加快推動風險導向審計模式全面應用。繼續擴大績效審計試點範圍，在有關重點項目、業務管理、財務活動等方面積極開展審計實踐，在此基礎上研究制定績效審計指導意見和操作指南。繼續開展央行資產負債表健康性審計課題研究，重點是確定審計的內容要點，總行要繼續做好外匯儲備經營管理審計，同時組織分支行對部分資產、負債項目開展審計。

　　改進審計手段，提升審計品質

　　審計方法手段的改進和審計品質的提升是內審轉型的兩個重要方面。國內外的實踐表明，審計手段的改進，尤其是電腦輔助審計技術的運用，是提升審計品質的重要方法。

　　運用電腦輔助審計技術能夠快速、靈活地分析海量業務數據，實現從抽樣審計到全覆蓋審計，從而有效降低審計風險，提高審計效率和效果。國外早在上世紀五十年代就提出通過電腦審計的概念，目前已經發展到比較先進和成熟的階段。審計署1999年就提出，資訊化條件下審計工作人員不懂電腦將面臨失去審計資格的職業風險，大力組織開展“金審工程”建設，很多大型企業的內部審計部門電腦輔助審計也已經取得了長足進展。隨著人民銀行業務和管理的資訊化水準不斷提高，審計人員面對電腦處理的數據，其數量動輒以百萬、千萬計甚至更大，業務處理的手段、流程都發生了很大變化，這使得傳統手工審計的方法變得低效甚至無效。近年來，人民銀行運用電腦輔助審計軟體對部分業務進行了非現場審計，初步體驗了效果，積累了一些經驗。人民銀行電腦輔助審計系統今年將上線運作，各級行應當以此為契機，全面推廣電腦輔助審計，逐步建立對重點業務領域的持續監測機制，構建人民銀行非現場審計模式。

　　審計品質決定內審公信力，決定內審職能作用的發揮。國際內部審計師協會（IIA）自1984年首次頒布《品質評估手冊》以來，至今已經修訂到了第六版。很多外國央行也十分重視內部審計品質問題，有的接受IIA當地分會的檢查評價，有的定期對被審計單位進行審計滿意度調查，還有的採用關鍵績效指標進行審計品質評價。中國內審協會也開始部署開展審計品質評估工作。要站在“品質是審計工作的生命”的高度，從組織管理、項目實施、方法技術、考核評比等各方面積極採取措施，建立和完善審計品質評估辦法，不斷提高人民銀行內審工作的品質。

　　加強基礎建設，鞏固轉型成果

　　內審工作轉型是使我們的內審工作與國際內審準則和先進實務之間，由“形似”到“神似”，最後達到“形神兼備”的長期過程。在這個過程中，應當不斷對取得的階段性成果進行總結、提煉，以適當的方式反映出來、固定下來，不斷夯實基礎，紮實穩步推進。

　　穩步推進人民銀行內審規章制度體系建設。根據國家法律法規和有關審計準則建立一套內審規章制度體系，既是內審工作自身的需要，也是內審工作成熟的標誌之一。《中國人民銀行法》和人民銀行“三定”方案對內審職責和部門設置作出了規定，人民銀行頒布了多項內審方面的規章制度，並針對各項具體審計工作制訂了一系列審計方案、操作指南、指導意見等。這些文件數量不少，但系統化和規範化不夠。應當借鑒國內外內審準則和實踐經驗，對現有規章制度認真加以梳理，及時將內審轉型攻關與實踐成果轉化為新的規章制度，逐步構建既順應內審發展潮流、又符合人民銀行實際的內審規章制度體系。

　　積極探索內部審計如何更好地服務央行治理。現在的人民銀行與十年前有很大的不同，特別是應對國際金融危機要求全球加強經濟金融合作協調，我們已經融入金融全球治理的進程中，而且是其中的重要成員，承擔了重要責任。人民銀行的治理機制既要有中國特色，也要符合國際通則。內審既是央行治理的重要環節，同時又要對改善央行治理髮揮確認和諮詢作用。應當圍繞央行治理深入開展基礎性、前瞻性研究，找準內部審計在央行治理中的角色和定位，更好地履行內審服務組織治理的根本職責。

　　進一步發揮內審在央行組織文化建設領域的作用。探索運用各種方式，加強內審成果的多層次運用，營造內部控制的良好環境。進一步鞏固和完善內審部門與業務部門之間的交流磋商機制，主動交流和推介內審的理念、目標、方法及成果，積極倡導合規、風險、績效的理念和氛圍。

　　突出實踐本質，發動全員參與

　　內審工作本質上實踐性的，內審轉型是整體性的實踐活動。內審轉型成功與否，取決於能否充分調動和發揮各級內審機構及廣大內審人員的積極性、主動性和創造性。各級行要大力營造主動學習、投身實踐的轉型工作氛圍，每個央行內審幹部都應當深刻認識到，內審轉型不是可有可無、可做可不做的事情，而是應當主動去做、設法做好的事情。要勇於面對內審轉型帶來的挑戰，克服畏難情緒，扭轉等、靠思想。要堅持理論研究與審計實踐緊密結合，不斷提高內審知識和技能，實現理論與實踐相互促進。

　　在內審轉型工作的組織管理上，要堅持上下聯動、共同提高的工作組織方法，以往的課題攻關及轉型審計實踐已經證明了這種辦法的有效性。總行要繼續著重抓好研究原理、把握思路、加強指導等方面的工作，分支行則應當側重於在實踐中探索、在探索中總結、在總結中提高。內審轉型涉及面廣，分支行要有所為有所不為，根據自身實際選準一兩個突破口深入探索，突出重點、創出亮點。總行要及時總結實踐經驗，成熟一個推廣一個，同時進一步明確工作責任、加強工作督導，力爭全面實現轉型的目標與任務。另外，推動央行內審工作轉型不僅僅是內審部門自身的事情，各級行領導也應當高度重視、加強指導，特別是要為內審工作營造良好的環境氛圍，以更好地發揮內部審計在央行風險管理、內部控制和組織治理中的職能作用。