——論監管統一、出資多元的國資改革方向

　　自中共十六大以來，儘管我國企業國有資產管理取得了顯著成績，但在涉及國有資產管理體制的重大方向和原則性問題上，還有不少分歧和爭議。如圍繞各類國有資產的監管尤其是產業國資和金融國資的監管與機構設置問題各方看法分歧較大。一些學者和部門主張在現國務院國資委之外組建“金融國資委”代表國家統一行使對中央金融國有資產的出資人及監管職責。

　　必須指出，“金融國資委”的組建牽一髮而動全身，事關我國國有資產管理體制改革未來和方向，必須對現狀進行透徹分析，對未來改革模式進行充分論證，切忌倉促開工。

　　我國國資多頭管理的現狀與問題

　　（一）國資多頭管理的現狀

　　目前，除國務院國資委監管的約120家中央國有企業外，尚有中央80多個部委的6000多家國有企業及行政事業單位企業化經營的國有資產以及中央所屬的金融類資產不在國務院國資委監管之內，使得國務院國有資產監督管理委員會名不符實。

　　目前，這些游離在外的經營性國有資產，都在探討各自部門管理的國資監管模式，如財政部開始研究組建“金融國資委”的同時還成立了中央文化企業國資監管領導小組辦公室（簡稱“文資辦”），教育部也在組建相應的機構履行“教育產業國資委”的國有資本經營預算的職能。此外，中國對外文化集團、中國出版集團和中國煙草總公司由國務院直接作為出資人履行出資人職責，在財政部單列；中國郵政集團公司則暫由財政部履行出資人職責。

　　綜上所述，在我國經營性和事業單位企業化經營的國有資產中，國務院國資委負責監督管理120家大型中央企業；財政部行政政法司和教科文衛司則分別管理著中央和國務院行政、事業單位下屬企業和事業單位企業化經營的國有資產；而財政部金融司則對中央金融類國有資產進行歸口管理，我國國資管理呈現多頭管理的複雜局面。

　　（二）金融國資管理的現狀

　　目前，我國金融類國資主要分為中央所屬的金融企業和地方政府所屬的金融企業兩類。

　　從中央所屬的國有金融企業國資管理上看，他們主要是由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業履行出資人權利和行使涉及資產評估、產權登記、轉讓審批等監管權力。

　　其中，財政部代表國家對中信集團和光大集團行使出資人權利（見《金融控股公司財務管理若干規定》財金[2009]89號文）；而依據2009年財政部頒布的《金融企業國有資產轉讓管理辦法》，明確了財政部對下列國有金融企業履行金融資產轉讓審批等權力：中國投資有限責任公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信託公司、保險公司，金融資產管理公司、信用擔保公司以及中國人民銀行總行下屬企業等。

　　此外，財政部還通過中國投資有限責任公司的全資子公司中央匯金公司以控股方式對包括工、農、中、建四大銀行在內的12家銀行以及非銀行類金融機構行使股東權利。

　　從地方所屬國有金融企業看，各地監管情況並不統一，有的歸屬於國資管理系統，有的是在財政序列，由於地方金融企業數量較少、情況各異，不是本報告研究重點。

　　（三）問題

　　1、多頭管理 職責不清

　　目前，這種將金融類國有資本和產業類國有資本截然分開，甚至在產業類國有資本內部也條塊分割，各司其責的多頭管理現狀，導致沒有一個機構能夠全面地履行監管職能，給國資監管一盤棋帶來諸多不便。首先，國有資產監管職能分散在多個部門，職責不清；其次，多頭管理造成口徑與數據不一致，使政府無法了解國有資產整體情況，同時可能給企業帶來額外的負擔；第三，各部門由於監管目標、監管手段不相同，缺乏對監管的統一評價標準，不利於掌握國有產權的相關情況，可能導致國有資產流失。

　　2、疊床架屋 監管缺位

　　無論財政部還是教育部，實際上都是公共預算背景下的政府公共管理部門，由其直接或間接履行本部門或本行業國有資產的出資人職能，理論上無法論證，現實中也必將帶來混亂。

　　因此，如果組建“金融國資委”的設想實現，那麼可以預期，其他部委也可能參照這一模式去組建“教育產業國資委”、“文化產業國資委”等，又重新把一個統一監管的國資管理模式走向多頭、分散。在這種國有資產管理模式下，在名義上雖然有眾多的政府部門代表國家行使國有資產所有權，實際上卻重新回到政企不分的舊體制狀態。表面上各部門好像都在行使出資人監管職能，但實際上在我國國有資產的統一整體規劃佈局及基礎制度的制定和執行上，又存在著監管者缺位問題。如果不在這些行業國資委之上再設一個國家專門的國資監管機構統一代管，國資管理中的產權界定、產權登記、產權轉讓等基礎管理工作又無法統籌完成。

　　但如果設立這樣一個機構，那麼就是在諸多國資委的基礎上，又添設了一個監管國資委的“國有資產委”，從監管組織上看無疑是疊床架屋，降低效率，造成資源浪費。

　　3、《國資法》的局限

　　“金融國資委”的提出在很大程度是由於《企業國有資產法》（以下簡稱《國資法》）立法的局限。《國資法》第十一條規定：“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”該條款使得國資委與其他授權機構沒有任何差別，這也就為現實中我國國資的多頭出資人監管提供了法律依據。而這樣發展下去，必定產生多個“國資委”的被動局面。

　　因此，今天有必要把這一重大問題就其未來的發展趨勢進行透徹的分析，並儘快修訂《國資法》相關條款，為監管統一、出資多元的國資管理體制尋找正確的對策。

　　探討國資監管模式要走出三個誤區

　　（一）金融國資和產業國資不能統一監管的誤區

　　在產融結合已成為國際趨勢的背景下，嚴格將金融與產業分開是不利於國有資本統一監管的。一方面，從資本內在屬性上看，無法依據資本的所處行業對金融資本與產業資本進行嚴格分割，如果對其單獨進行監管，無法系統掌握國有資本的總量、結構、變動情況，不能根據具體情況制定對應對策。

　　另一方面，從當前現實看，金融資本與產業資本的融合已是大勢所趨，難以分開，例如國家電網公司、寶鋼公司參股中國建設銀行，中投公司投資海外石油項目，首鋼集團入股華夏銀行等。

　　因此，國有資本的分部門監管、金融國資和產業國資的分開監管，均難以適應產融結合的大趨勢，是與市場經濟發展規律不相符的。

　　（二）把出資人公司治理與國有資本監管混同的誤區

　　無論是已經成立的國務院國資委還是探討中的“金融國資委”，都僅是從單一齣資人角度出發，就本部門、本系統、本行業的國有企業和國有資本來探討國資監管的模式。而這種出資人監管模式，歸根到底是屬於現代公司治理範疇，並不能有效解決在我國國有資本眾多、國有資本的戰略規劃與佈局十分重要的背景。因此，我們應跳出部門的局限，來探討我國國資體系的統一監管模式。

　　圍繞著國資監管體制有三種概念必須要厘清，分別是所有者治理（Governance）、政府及政府系列部門的監管（Regulation）與針對國有資本的監督與管理（Supervision and Administration）。

　　（1）所有者治理是出資人或股東從公司治理結構角度出發對公司的治理；

　　（2）政府監管是政府作為社會管理者，在平等競爭基礎上進行的監管，這種監管是基於政府的經濟調控職責而產生的；

　　（3）國有資本監督管理則跳出了單個股東出資人對其所屬子公司的監管範疇，依託國家所有者身份對國有資本的戰略規劃佈局、國資預算、人事委派等全局性問題進行統一管理，最終實現國有資本的保值增值和惠及於民。