上世紀90年代以來，面對當時的國內外經濟形勢，我國政府分別在1998年和2008年採取了兩輪大規模的積極財政政策，其特點大致可歸納為：主要目的是短期穩增長，呈現了較強的相機抉擇性；以增加財政支出為主的擴張性政策。在資金來源渠道上，增發國債是積極財政的主要措施，增發的國債主要用於基礎設施建設。

　　以市場化手段調結構作為首要目標的財政政策，如果政策取向繼續沿襲傳統的相機抉擇，恐怕難以達到預期目標，甚至會使問題變得更加惡化。這就要求我們兼顧穩定短期增長和控制通貨膨脹，對財政政策進行重新定位，尤其是要關注財政支出的民生取向，發揮稅收的自動穩定器作用，擴大地方政府的財政自由度等三個方面。

　　財政政策重新定位

　　一是財政支出的民生取向。民生問題涉及到社會穩定，是我國經濟社會轉型、結構調整中的重大問題，因此，未來的財政支出必須重點關注民生。

　　隨著技術深化進程，產業結構將會隨之調整，高技術行業佔比會逐步提高，原有部分行業人員必然面臨結構型失業，經濟轉型的陣痛，為此，財政需要提高社會保障支出。然而，現實的情況是，社會保障支出的比重在近些年略有下降。未來需加大力度，提高社會保障水準，構建公平的社會保障體系。2011年，就業補助僅佔社會保障支出總額的6%，財政對失業保險補助僅為6.63億元，對於可能的結構型失業而言遠遠不夠，應以更為積極的態度構建就業的社會安全網。

　　隨著人口老齡化進程加速，未來我國對於醫療等支出需求較高。近幾年來我國的衛生支出佔財政支出的比重穩步上升，反映了醫療衛生體制改革取得了較好效果，但目前基層衛生隊伍建設相對滯後，缺口很大。因此，在保持總量支出增長的基礎上，資金需進一步向基層傾斜。

　　在未來進一步的城市化過程中，為提高城市務工人員等外來人口的市民化水平，保障房建設刻不容緩。目前保障房建設取得了良好成效，但部分地方仍存在建設資金籌集不到位、審核和退出機制不健全等問題。未來財政支出需要加大投入，並可嘗試允許地方配套資金定向發債募集資金，擴大資金來源。

　　二是稅收的自動穩定器與結構調整取向。從1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的應對經驗來看，我國的稅收在應對危機時未能體現其自動穩定器的作用。這是因為我國所得稅佔GDP的比重較小，即便自動穩定器的彈性很大，但由於其規模太小，穩定經濟的能力有限。個人所得稅的自發調節是自動穩定器的重要內容。隨著市場化改革的深入，未來的稅收制度尤其是個人所得稅制度的設計，需要充分考慮到其自動穩定器功能的發揮。

　　從具體內容來看，結構性減稅措施在設計上更多考慮的是保增長，在促進技術升級和城市化的內涵型發展方面投入不大，金額較小。減稅力度較大的個人所得稅主要是為了提高消費，這一方面是調整消費和投資的比例，另一方面是利用消費拉動經濟。但是，由於總額相對較少，對於消費的啟動力度難以充分顯現，因此，這兩個方面的目的都難以達到。我們使用1979-2010年的數據構建同時包含貨幣和財政政策的VAR模型進行了測算，結果發現減稅對GDP增速的短期影響比較小，宏觀稅負增速下降1個百分點，僅導致名義GDP增速在一年內提高0.13個百分點。因此，結構性減稅的力度還需進一步加大，且目標需要更為清晰地定位於結構調整，而不是主要考慮短期增長。

　　三是擴大地方政府的財政自由度。在我國分稅制體制下，地方政府在保增長和調結構中發揮了重要作用。但是，目前地方政府的財政自由度較低，在平衡預算的約束下，支出受到了較大約束。在這種預算制度安排下，縣級財政支出壓力較大，一些地方民生資金計提不足。為了實現通過財政收支調整結構的目標，需要加強地方政府財政自由度。

　　減少財政政策相機抉擇性

　　面對多重經濟目標的複雜性及其衝突，以調結構作為首要目標的財政政策，應該堅持制度化、常態化理念，減少政策的相機抉擇性及行政化傾向的調控手段。具體的政策措施可以考慮以下幾個方面。

　　首先，擴大加速折舊計稅範圍。根據企業所得稅法《實施條例》第九十八條，目前可以加速折舊的固定資產包括：（一）由於技術進步，產品更新換代較快的固定資產；（二）常年處於強震動、高腐蝕狀態的固定資產。這對於提高企業技術更新具有一定刺激作用，為了進一步提高深度工業化水準，可根據各行業十二五規劃，進一步擴大加速折舊範圍，刺激戰略性新興產業發展，調整產業結構。

　　其次，進一步擴大個人所得稅應稅收入範圍、提高起徵點和所得稅的累進性。目前我國收入差距較大，大部分職工收入較低，導致中低收入人群受到收入流動性約束，對於當期收入非常敏感。因此，為了提高消費，需要進一步擴大個人所得稅應稅收入範圍，提高個人所得稅起徵點。同時，需要提高個人所得稅稅率，強化其累進性，調節收入分配結構。

　　第三，對產業向中西部轉移中的新設備投資提供政府補貼。當前是我國產業轉移的黃金時期。隨著工資結構的調整，東南沿海地區勞動成本上升，勞動密集型行業向中西部轉移。為了促進新型工業化，需要儘量避免將東部地區落後產業向中西部轉移，而應該在轉移中升級，通過更新設備有序提高生產率，協調東中西部的經濟差距。為此，對於產業轉移中新設備投資可以予以財政補貼，例如通過政府貼息的方式來完成。

　　第四，允許地方政府自主發債。應允許地方政府針對地方的基礎設施建設、民生工程等項目進行發債，同時加強地方政府債務的管理與規範。

　　第五，加快推進高累進性房地產稅的全面開徵，並在此基礎上取消限購。高累進性房地產稅的開徵對社會經濟的影響是多方面的。一是可以平滑需求，增加供給，從而平抑房價。二是穩定短期增長。如果實施高累進房地產稅，在預期房價下降的情況下，房地產商會增加當期供給，從而對於當前的短期穩增長是重要推動力量。三是穩定房價預期。房地產稅的開徵增加未來公眾持有房產成本，從而能有效遏制房地產市場的投機和過度投資行為，有利於降低公眾對於未來房價上漲的預期。四是長期來看，房地產稅也是解決地方政府財政問題的一個理想舉措。（中國人民大學經濟研究所 郭傑 于澤）