2013：積極財政政策“路線圖”(學習貫徹中央經濟工作會議精神)
●2013年的積極財政政策應滿足逆週期調節和推進結構調整雙重需要，同時鎖定穩增長、調結構、控物價和防風險等多重目標。
●在雙重需要、多重目標的牽制下，結構性減稅對於積極財政政策的作用將愈加凸顯，是影響此輪宏觀調控效果的主要因素。
●“營改增”是結構性減稅的主要內容，應加快擴大“營改增”試點範圍，同時相應調低增值稅標準稅率，使平均稅負水準實質性下降。
在全面評估國內外經濟形勢的基礎上，2012年底召開的中央經濟工作會議作出了繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策的決定。這樣，我國已經連續實施兩年的“積極加穩健”宏觀經濟政策搭配格局延續至第三個年頭。不過，考察以往宏觀經濟政策運作的軌跡可以發現，繼續實施不等於全面複製。相同的宏觀經濟政策搭配可能包含不同的實際內容，甚至包含顯著的調整或變化。深刻認識、正確把握這些調整和變化，對於理解中央經濟工作會議精神、做好2013年的經濟工作十分重要。
積極財政政策須滿足雙重需要、鎖定多重目標
從2008年算起，圍繞國際金融危機的爆發、蔓延和演變，我國宏觀經濟政策搭配格局大致可以分為兩個階段：積極財政政策加適度寬鬆貨幣政策，積極財政政策加穩健貨幣政策。這兩種搭配，總的傾向都是擴張，只是擴張的力度和結構有所不同。
在連續實施5年的擴張性操作之後，相對於以往，2013年的財政擴張性操作至少有三點不同：其一，在邊際效應遞減規律的作用下，擴張性操作的效果有所下降。即使再採用類似2008年那樣的大規模經濟擴張措施，其擴張作用也不會達到當年的程度。其二，在擴張性經濟政策自身規律的作用下，粗放型擴張對於結構調整的負作用有所顯現。較之危機前，我們今天面臨的結構調整壓力更大、任務更重，也更加緊迫。其三，隨著全球經濟持續震蕩和我國經濟不平衡、不協調、不可持續問題突出，越來越多的人意識到，真正意義上的復蘇不可能在現有的經濟結構基礎上實現；要使經濟走上持續健康發展的軌道，必須加大經濟結構戰略性調整力度，加快轉變經濟發展方式。
這意味著，我們不能簡單採用類似2008年那樣的大規模經濟擴張措施，更不能以犧牲調結構為代價實現經濟增長目標，而必須以實現有品質、有效益、可持續的經濟增長為目標，在加快轉變經濟發展方式、不斷優化經濟結構中實現增長。為此，積極財政政策必須滿足逆週期調節和推動結構調整的雙重需要，同時鎖定穩增長、調結構、控物價和防風險等多重目標。
積極財政政策的三個支點：增赤、減稅、擴支
作為一種擴張性的宏觀調控操作，積極財政政策的實際內容必然要落實于增加赤字、減少稅收和擴大支出三個方面。
增加赤字之所以必要，是因為財政赤字的規模及其邊際效應直接決定財政擴張力度的大小。實施財政擴張，2013年的財政赤字就要在2012年的基礎上有所增加。把通過舉借國債和動用中央預算穩定調節基金彌補的財政赤字(分別為8000億元和2700億元)合併計算，2012年財政預算赤字的總規模超過1萬億元。考慮到2013年的經濟走勢和實施財政擴張以及其他方面的需要，可以預期，2013年財政預算赤字的增加額當以數千億元計。
再看減稅和增支。一筆特定數額的財政赤字可以支撐減稅，也可以支撐擴支，還可以同時支撐減稅和擴支。這取決於對積極財政政策擴張力度的把握。鋻於稅收和支出的乘數差異，一般而言，擴大支出較之減少稅收具有更大、更直接的擴張性效應。然而，考慮到兼顧雙重需要、鎖定多重目標的當下宏觀經濟政策格局並權衡各方面利弊得失，則可以判斷，2013年的積極財政政策應以實施結構性減稅為重心。
以結構性減稅而非以擴大政府支出為重心，是因為減稅主要通過民間可支配收入的增加而非政府直接投資的增加實施經濟擴張。這樣做，一方面有助於實現逆週期調節的穩增長目標；另一方面有助於將更多的投資決策權交給市場，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，避免粗放型擴張，更好地發揮積極財政政策對於推進結構調整的作用。正是出於這種考慮，在2012年特別是2012年下半年，結構性減稅已成為積極財政政策的主要載體。進入2013年，在雙重需要、多重目標的牽制下，結構性減稅對於財政擴張的作用將愈加凸顯，甚至可能成為影響此輪宏觀調控效果的主要因素。這就意味著，2013年的財政預算赤字至少要有一半以上甚至更多的份額用於支撐結構性減稅。
擴大政府支出，對於實施財政擴張無疑也是必要的。在以往的宏觀經濟政策格局中，擴大政府支出的操作曾作為主要載體而立下汗馬功勞。也正是憑藉以擴大政府支出為主要載體的操作，我們才得以在國際金融危機蔓延的形勢下率先走上回升向好軌道。但是，鋻於宏觀經濟形勢已經發生重要變化，鋻於宏觀經濟政策格局已經作出重大調整，特別是兼顧穩增長和調結構的需要已經日趨凸顯，2013年的擴大政府支出操作將不能不有所節制。各級政府不僅要厲行節約，嚴格控制一般支出，把錢用在刀刃上，而且對即便是必須增加的公共投資支出，也要在鼓勵並引導好民間投資的同時，更多地投向打基礎、利長遠、惠民生又不會造成重復建設的基礎設施領域。這就意味著，在2013年的財政預算赤字中，用於支撐擴大政府支出的部分應少於往年，起碼要少於用之於支撐結構性減稅的數額。
積極財政政策的主戰場：“營改增”
作為積極財政政策的主要載體，有關結構性減稅的推進路線和具體安排在2013年的宏觀經濟政策格局中備受關注。
推進結構性減稅，可以有多種選擇。比如，現行稅制體系中的18種稅似乎都可以作為減稅的對象，統統砍上一刀。但是，將現行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規劃相對接就會發現，減間接稅而非直接稅，減收入所佔份額較大的主要間接稅，應該是推進結構性減稅的重點。因此，2012年的中央經濟工作會議在論及結構性減稅時提出，“要結合稅制改革完善結構性減稅政策。”
進一步說，在現行稅制體系中，收入所佔份額較大、可稱為主要間接稅的，分別是增值稅、營業稅和消費稅。2011年，這3個稅種佔全部稅收收入的份額分別為41.1%、15.25%、8.79%。其中，增值稅最適宜作為結構性減稅的主要對象。其一，根據“十二五”稅制改革規劃，營業稅的前途已經鎖定為改徵增值稅，營業稅終歸要被增值稅“吃掉”。其二，消費稅的基本徵稅對像是奢侈品和與能源、資源消耗有關的商品。消費稅的任何減少，都牽涉到國家的收入分配政策和節能減排政策，歷來難以達成共識，不能不格外謹慎。其三，增值稅塊頭兒最大，係當前我國第一大稅種。它的任何變動，哪怕是輕微的變動，都會顯著影響稅收收入全局，其減稅效應可能最大。故而，以減少增值稅為主，顯然是實施結構性減稅的正確選擇。
目前正在上海等地試行的“營改增”方案，本身就是一項涉及規模最大、影響範圍最廣的結構性減稅舉措，為削減增值稅稅負搭建了一個很好的平臺。其一，隨著營業稅改徵增值稅，因營業稅無抵扣而導致的重復徵稅現象，將會通過相關行業納入增值稅覆蓋範圍而趨於減少，從而使其稅負水準得以減輕。其二，隨著營業稅改徵增值稅，因增值稅轉型改革而帶來的兩稅稅負失衡矛盾(隨著增值稅稅負下降，營業稅稅負相對上升)，將會通過相關行業納入增值稅覆蓋範圍而趨於緩解，從而使相關行業的稅負水準減輕。其三，隨著營業稅改徵增值稅並新增兩檔較低稅率，增值稅的平均稅率水準以及整體稅負水準將趨於下降。
上海一年來的“營改增”試點情況表明，它所帶來的減稅效應大大超過預期水準。鋻於“營改增”的試點範圍已經擴大至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、天津、浙江、湖北等多個省市，更鋻於“營改增”最終不僅要推廣至全國所有地區，而且要覆蓋所有服務業領域，即使保守估算，它所帶來的減稅規模也將達到數千億元。
積極財政政策以結構性減稅為主要載體並以增值稅為主要減稅對象，其基本操作路徑可以有兩種選擇：第一，加快擴大“營改增”試點範圍。“營改增”試點的地區範圍越大、涉及的產業領域越多，結構性減稅的規模效應也就越大。第二，在“擴圍”的同時，相應調低增值稅標準稅率。將原來基於製造業運作特點而設計的增值稅稅制覆蓋至服務業，一方面應考慮服務業的運作特點並作適應性調整，另一方面應統籌考慮製造業和服務業稅制問題，確定一致的制度安排。相容兩個產業的需要並著眼于長遠，在“擴圍”的同時還須酌情著手“降率”——從整體上降低增值稅的標準稅率，使平均稅負水準實質性下降。
