任何國家的稅收體系都要承擔籌集財政收入和調控經濟的任務，但對於每個稅種來說，其內在特徵和屬性決定其功能定位有不同的側重。個人所得稅在許多國家被同時作為籌集財政收入和調節收入分配的主稅種。具體到中國，在當前和今後相當長一個時期內，個人所得稅的功能定位需更側重於調減收入分配差距。
優化收入分配製度需個稅亮劍
中國現代化發展的重要戰略機遇期，表現為“黃金髮展期”和“矛盾凸顯期”的交織，目前主要矛盾之一就是威脅社會和諧與長遠發展的收入分配懸殊問題。改革收入分配製度，合理調整收入分配格局，將成為未來相當長一段時間內中國制度建設和宏觀調控方面的一項主要任務。收入分配格局的合理化，既需要調整初次分配中政府、居民和企業三者關係，也需要調整二次分配中居民間分配關係。設計與實施科學、合理的個人所得稅，恰能發揮其在這方面的應有作用，因此充分發揮個人所得稅調減收入分配差距的作用，在中國是事關全局的重大問題，是深化改革、促進可持續發展、構建和諧社會的客觀要求。
中國經濟的國際競爭環境、趕超發展戰略和居民收入能力的相對低水準，制約著個人所得稅籌集財政收入的能力。中國的現代化和平崛起，只能依靠全面開放和WTO框架下的經濟手段，並實施政策傾斜特點鮮明的適度趕超戰略。當國際金融危機衝擊表明我國“高儲蓄、高投資”方式有必要適當地調整為擴大與促進消費方式時，我們可以更清楚地看到中國居民收入能力的相對低水準和個人所得稅相應的低收入功能的由來：在我國彌合二元經濟的一個很長的發展過程中，農村剩餘勞動力不斷轉出對全局居民收入能力與水準的制約，是顯而易見的。為了更有效、長效地“擴大內需”，除了強化社會保障體系之外，中國個稅的基本特徵也需要考慮總體低稅負而有利於促進消費。適當增加消費，關乎我國經濟結構的調整和在可持續發展中追求趕超目標，擴大消費已經成為經濟發展戰略層面的問題。由於個人所得稅直接影響居民可支配收入，進而影響居民消費能力，所以個人所得稅實際平均稅負不可過高，以降低其對消費的壓抑性影響。而且，近年來“兩個比重”(居民收入佔國民收入的比重和勞動報酬在初次分配中的比重)下降，也就是作為個人所得稅稅基的居民收入佔國民收入中的比重連續下降，會直接影響個人所得稅籌集財政收入的能力。
在考慮現階段我國居民收入能力的情況下，欲使個人所得稅收入與流轉三稅(增值稅、營業稅和消費稅)相比肩，個人所得稅平均稅負要高達16%，遠高於目前的2%左右，這是無法想像的。2007年，不變價格的居民收入為150152億元，個人所得稅收入為3184.9億元，後者約為前者的2%。因此，個人所得稅在近期尚無任何可能成為籌集財政收入的主體稅種。即使在今後“兩個比重”有所提高的情況下，在可以預見的時期內，也很難想像能夠使個人所得稅成為我國財政收入的支柱式來源。
個稅不必急於成為
籌集財政收入的主稅種
我國覆蓋生產流通全部環節的流轉稅開闢了良好的籌資渠道，不必急於使個人所得稅成為籌集財政收入的主稅種。流轉稅良好的籌集財政收入能力不但在理論上成立，在許多國家尤其是在中國的稅收實踐中也印證了這一點。龐大的人口基數，快速的城市化、工業化進程以及世界出口貿易大國等因素，決定了我國未來商品生產、流通將繼續維持購銷兩旺的態勢，為流轉稅繼續發揮籌集財政收入主體稅種作用提供了廣闊的空間。在這種格局下，對個人所得稅發揮“收入功能”的要求自然也就不那麼迫切，更加凸顯了這一稅種在我國突出的“調節功能”特色。
總之，與其他國家相比，我國個人所得稅調減收入分配差距的任務更重，籌集財政收入的任務卻輕許多。前者作用的充分發揮，應當作為我國個人所得稅改革的基本取向。當然，對於個人所得稅調減收入差距的作用，也需要有清醒客觀的認識，即個人所得稅不是萬能的，它發揮作用的領域也是有限的。對於影響與調節初次分配中的分配格局，以及取決於生產要素價格與配置規則的財產分配，它是勉為其難的，需要有其他的制度建設和其他稅種的配套與它共同構成調控體系。
改革應兼顧提高國民納稅意識
和培育中等收入階層
對於中國的個人所得稅來說，除承擔調節收入分配的職能之外，還應在提高民眾納稅意識以及培育中等收入階層等方面發揮作用。
自新中國成立至改革開放之前的三十年內，除建國之初的幾年外，經濟社會是在一種趨向“無稅”的狀態中運作的，這直接導致全民納稅意識淡薄。改革開放後，隨著各項稅收制度的不斷建立，企業的納稅意識逐漸增強。但對於居民個人來說，意識到自己的納稅人身份要更晚些。1994年稅制改革使個人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時，普遍存在的民眾納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現象，便與稅收的規範性要求形成一種刺目的反差。從長遠看，在市場經濟中，培養公民的納稅意識是一項十分重要的工作。社會誠信度包括納稅誠信度，對市場經濟的建立和完善是至關重要的。同時，居民納稅意識的提高，對於促進我國預算管理的公開、透明和法治化、民主化，也至關重要。
從這一角度考慮，與其他稅種相比，個人所得稅在培養民眾納稅意識方面有其獨特的優勢，因為它是直接對居民徵稅，因而對民眾的影響最大，納稅人感受最深切。在我國流轉稅中，營業稅和消費稅均為價內稅，因此居民在購買商品或服務索取發票時，上面並未明確標出商品和服務所含的稅收；而增值稅儘管為價外稅，但向民眾開具普通發票時，也常常將稅併入價內開具。只有個人所得稅直觀地影響其可支配收入，並且如有偷漏稅，居民個人還可能會遭遇稅務局的稽查，因此個人所得稅是提高國民納稅意識的有效方式。
此外，在我國經濟社會轉型中，中等收入階層的培育與擴大，對於社會和諧穩定至關重要。黨的十六大報告中已明確提出“擴大中等收入者比重”。對於我國來說，可成長為中等收入階層的群體，大多具有一定技能，受教育水準較高，屬主要依靠辛勤勞動和聰明才智獲得較高收入的人們。他們既是中國改革和發展的直接受益者，也是改革和發展的直接推動者，對產業升級和消費換代都具有重要的推動作用。因此，在個人所得稅設計中，應充分考慮有利於培育中等收入階層和促進中等收入階層形成，這就要求相應收入水準區間內的個人所得稅的稅負不可過重。
與其他國家相比，我國個人所得稅調減收入分配差距的任務要更重，籌集財政收入的任務卻輕許多。前者作用的充分發揮，應當作為我國個人所得稅改革的基本取向。當然，對於個人所得稅調減收入差距的作用，也需要有清醒客觀的認識，即個人所得稅不是萬能的，它發揮作用的領域也是有限的。對於影響與調節初次分配中的分配格局，以及取決於生產要素價格與配置規則的財產分配，它是勉為其難的，需要有其他的制度建設和其他稅種相配套。
中國的個人所得稅除了承擔調節收入分配職能外，還應在提高民眾納稅意識以及培育中等收入階層等方面發揮作用。（賈康 梁季）
