“重大節日免費通行少收200億元”引熱議，“多免、全免”呼聲與現實存在巨大落差
再過段時間，人們將迎來首次全國範圍免收高速公路通行費的重大節日——中秋國慶假期。近日，交通運輸部（以下簡稱“交通部”）科學研究院專家的一項有關“所有重大節日免費，全國高速公路一年將少收200億元”的估算再次引起公眾關注。
對這一說法提出質疑的理由是：這200億元本來就不應該收。多年來，民眾要求清理甚至取消高速公路收費的呼聲越來越高，在收費公路改革堅冰難破的大背景下，重大節假日免收高速公路過路費已經是公眾“退而求其次”的訴求。
事實上，在這一新政策公佈之初，不少公眾就提出，“為何重大節假日只包括春節、國慶節、勞動節、清明節，應該把元旦和平時的雙休日都算進去。”還有一些公眾期待，在不久的將來，高速公路完全取消收費。
公眾期待和政府決策為何總有差距？曾經在今年8月初《國務院關於批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》公佈之後，做出這一估算的交通部科學研究院交通財政與金融研究所常務副所長胡方俊近日接受了中國青年報記者的採訪。他認為，面對公眾對高速公路應該免費通行一邊倒的呼聲，應該客觀看待，全面分析。
不是每條高速公路都盈利
據胡方俊介紹，1984年，我國第一條收費高速公路——滬嘉高速建成通車。從此以後，“貸款修路，繳費還貸”開始成為我國公路、特別是高速公路大踏步發展的“制勝法寶”。這項政策的優點頗為鮮明，彌補了改革初期政府財政資金的不足。
“從這個意義上來說，如果我國沒有收費公路，只用政府財政的錢建設公路，那麼我國的高速公路交通網路要落後數十年。”
交通部發言人何建中在2012年年初曾提供過一組數據：中國收費公路累計投資總額為3．65萬億元，債務餘額為2．32萬億元，資產負債率為64％，這2．32萬億元是必須連本帶息歸還給投資方的，收取通行費就是為了還這筆錢。
據了解，在1990年之後十多年裏建成的高速公路，多數屬於連接省會城市以及人口超過100萬人的中心城市的公路，這些高速公路經過十多年的市場培育期，由於所在地區人口密度高、車流量大，通常能夠還本付息，不少在還完貸款後進入穩定的盈利期，形成了一定的“高速公路現金流”。
然而，近幾年修建的連接中小城市的高速公路，由於車流量小，通常缺乏還本付息能力。目前正在建設或將要建設的高速公路，大多位於收入水準低、人口密度低、車流量低的中西部地區，這些公路大都屬於國家戰略性路網支撐體系的組成部分。在這種情況下，地方政府的公路建設負債將大幅度增加，還本付息能力將大幅度下降。
胡方俊說，近幾年來，地方二級公路不斷改造提升等級，司乘人員可以有更多選擇，新建成的高速公路很多都沒有達到投資論證時的預期車流量。同時，“每一條高速公路都需要進行日常維護，長期小修、定期大修，不少客流量大的高速公路還要不斷拓寬車道，設備運轉費用、公司基本管理費用等都使營運成本增大，投資回收期一般都在15年甚至20年以上，個別高速公路甚至在國家規定的西部地區30年最長收費期內也不能收回投資。”
在胡方俊看來，現在一些人有個認識誤區，認為許多投資經營高速公路的上市公司的毛利率很高，“判斷這類公司是否盈利，應該看它的凈資產收益率，而不是毛利率，根據我們的調研，近幾年來，深圳高速公路每年的凈資產收益率只有7%~8%。”
某省交通投資有限公司財務部經理曾經表示，“2004年以前，我們建的高速公路項目，效益確實非常好，毛利率甚至達到90%以上。2004年以後，情況開始變差。從2006年到現在，我們的虧損已經超過100億元。現在我們通車的17個高速公路項目，只有4個是盈利的。”
他算了一筆賬：以現在高速公路的建設造價為例，假設一條高速公路造價為1億元/公里，按照銀行貸款的一年期貸款利率6.56％來計算，一年的利息為656萬元/公里。假設養護費按照最保守的成本的1.5%來算，為150萬元/公里。這樣算下來，每公里一年的支出成本為800萬元。如果只付利息的話，每天每公里的通行費收入也要在2.2萬元以上，才能夠覆蓋成本。
“但是從我們了解到的情況來看，從2008年到2010年3年，在投資經營高速公路的上市公司中，每天每公里通行費收入平均超過2.2萬元的只有3家：深圳高速、廣東高速和滬杭甬高速。”
胡方俊說，實際上，目前國內多條高速公路的管理者的目標僅是希望能夠按時“還本付息”。
審計署全國地方政府性債務審計報告顯示，2010年全國高速公路政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的借新還舊率達到54.64%，相當多地區的高速公路收費收入已經不足以償還債務本息，因此，要依靠舉借新債來償還舊債。
北京交通大學經濟管理學院教授趙堅告訴中國青年報記者，2011年4月，雲南省公路開發投資有限公司向債權銀行發函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建設銀行、國家開發銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款餘額近千億元。在違約公函發出後，雲南省銀監局和各債權銀行與雲南省政府進行了多次溝通，雲南省政府作出了增資、墊款等承諾，並要求企業撤回公函。
問題是，下一次還本付息日來臨時，雲南省政府還有錢墊款嗎？雲南省政府到哪去籌資？又如何償還呢？
高速公路收費需要透明化
多年來，高速公路超期收費備受公眾詬病。《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）對“政府還貸公路”與“經營性公路”的收費期限作出了嚴格限制：對於前者，《條例》規定：“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年”；“政府還貸公路在批准的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。”對於後者，《條例》則規定：“經營性公路的收費期限，按照收回投資並有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。”
胡方俊說，《條例》用年限這一“硬杠杠”規定了收費期限，“但是，全國的政府還貸公路情況千差萬別，所處地區經濟發展水準、人口密度、車流量都有很大差別，有的不到15年就還清了貸款，有的收了15年通行費還沒有還清，怎樣辦？欠銀行的錢誰來還本付息？”
在這種情況下，由於《條例》規定了省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款，一些已經還完貸款的高速公路沒有停止收費，用收來的通行費補貼那些沒有還本付息能力的高速路。
《條例》規定：“轉讓收費公路權益的，應當向社會公佈，採用招標投標的方式，公平、公正、公開地選擇經營管理者。”但是，一些地方並沒有很好地執行該規定。比如，京石高速公路在先後兩次轉讓收費權、經營權的過程中，均未做到這一點。
胡方俊認為，經營性公路得到的“合理回報”應該在政府可調控和監管的範圍內，公路作為交通基礎設施，對其經營只能微利保本，不能成為賺錢工具。
很多公眾並不是反對高速公路收取通行費，而是覺得一些高速公路變身成為經營性公路，成為賺錢機器，喪失了公路本應具有的公益屬性。更重要的是，這一過程不為公眾所知，收取的鉅額通行費用在哪？例如，京石高速公路和首都機場高速公路多年來收了多少錢，何時已經還清貸款、還清貸款後收的通行費用到哪了？在多名人大代表、政協委員多年來的強烈呼籲下，才通過北京市審計局的審計報告被普通公眾知曉。
“無論是補貼其他公路，還是償還銀行貸款，這個過程應該透明化管理，政府和高速公路管理者都應該給公眾一筆明白賬。”胡方俊說。
高速公路完全免費能否實現
高速公路重大節假日免費了，何時能完全免費？
深圳高速公路股份有限公司相關人士說，高速公路的運營模式，是將市場規律、法律體系和監督監管綜合起來考慮的。如果在全國範圍內實施免費，尤其是對企業運營的高速公路來說，不大現實。
胡方俊認為，如果地方政府財力充足，如東南沿海地區的發達城市，在基礎設施已經相當完善的情況下，仍有餘力，推行高速公路完全免費並非不可能。
從長遠來看，應當逐步建立公共財政框架下的公路投融資體制，分類調整公路的融資結構，普通公路主要通過公共財政來融資建設，高速公路應該提高發行債券等直接融資的比重，避免對信貸資金的過度依賴，並規範和引導社會資金投入。
趙堅認為，要清理收費公路和避免地方政府的債務危機，首先要停止高速公路建設大躍進。
趙堅說，在已經出現還本付息嚴重困難的情況下，雲南高速公路建設還在準備實現新的大躍進。“十一五”期間，雲南省交通基礎設施累計完成投資2042億元，高速公路里程達到2630公里，居西部地區第一。2012年8月《昆明日報》報道說，雲南交通在“十二五”期間將有大突破，高速公路通車里程達1萬公里，規劃完成建設投資5000億元。
那麼，建設資金從哪來？新建高速公路上會有多少車流？通行費收入能否還本付息？這些問題是否應當一起考慮呢？
他建議，“十二五”時期中國每年新增的高速公路里程不能超過1000公里，最多不能超過2000公里，而不是目前交通運輸部規劃的每年6000公里。公路交通建設要進行結構調整，量力而行。即使這樣，也要經過相當長的時期，等大部分收費公路完成還本付息後，高速公路逐漸免費才有可能。(記者 王亦君 )
