2007年上半年煤炭經濟運作調研報告

 

 (二)相關政策建議

    1、切實加強煤炭行業管理。煤炭是我國的主要能源和重要工業原料。煤炭工業是我國重要的能源基礎產業，煤炭工業的健康發展關係到國民經濟可持續發展和國家能源安全。鋻於目前煤炭工業發展還存在許多突出矛盾和問題。建議有關部門，一是認真貫徹落實《國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》，進一步研究和探索新時期煤炭工業管理體制，著手解決目前行業管理職能過於分散，責權不一致，無人對煤炭工業整體發展負總責的問題，努力構建與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭工業管理體系。二是進一步加強部門間協調，統一全國煤炭產業發展政策、煤炭價格和財政稅收政策，規範地方政府和部門行為。涉及煤炭工業發展政策的調整變動，應由煤炭行政主管部門提出，由綜合部門提出政策調整意見的，發佈實施前應徵求煤炭行政主管部門同意，或經國務院批准，才能組織實施。三是產量在億噸以上或煤礦數量在1000個以上主要產煤省都應建立專門機構負責煤炭行業管理，綜合考慮和協調解決煤炭行業發展的重大問題。四是建立嚴格的煤礦標準。設定統一的煤炭企業資質、行業準入和煤礦生產建設標準，不符合標準的不準進入，已經進入不達標的要限期整改，逾期不達標的應責令退出。五是加強經濟運作監測，及時協調解決影響煤炭工業健康發展和煤炭企業集中反映的重點、難點問題，認真做好調查研究，搞好宏觀調控，努力為企業發展創造公平競爭的市場環境，不斷推進煤炭行業的改革和發展。

    2、完善煤炭產業發展政策，提高政策執行力。儘快發佈《煤炭產業發展政策》，明確政策導向。一是要繼續加大支援大型優勢煤炭企業力度，鼓勵其加快發展。要幫助大型國有企業歷史遺留問題，切實減輕負擔。二是要加大關閉整頓力度。限制淘汰技術落後、污染環境、不符合安全生產條件小煤礦。要採取有效措施加強對小煤礦監管，堅決制止和打擊各種盜採資源、破壞環境、剋扣工人工資和福利待遇、偷逃稅款行為，使小煤礦真正能夠承擔起保證安全生產、保護資源、保護環境、保障從業人員合法權益，促進區域經濟協調發展的社會責任。

    3、搞好煤炭總量控制。煤炭開發規模不僅要與市場需求相適應，而且還受資源、環境制約。我國煤炭資源每人平均佔有量僅有世界平均水準的54%左右，且煤礦在開發過程中不可避免地帶來對生態環境的損害。按照節約發展、清潔發展、安全發展和實現可持續發展的要求，必須依據國民經濟發展需要，本著適度從緊的原則控制煤炭總量，防止煤炭經濟的大起大落。一是切實加強煤炭資源投放總量的宏觀調控，依據國民經濟發展規劃、煤炭工業發展規劃、煤炭礦區總體開發規劃和市場需求，科學設置礦權，合理確定礦權投放的時間和空間，把握煤炭資源的開發節奏和開發規模。二是區域煤炭開發規模要與環境承載力、水資源供給能力和市場需求相適應，嚴格控制生態環境脆弱地區的煤炭開發規模。三是加強煤礦生產能力監管。嚴格按煤礦核定能力、按市場需求、按煤炭運銷能力組織生產。四是加強對煤礦建設項目規模的監管。禁止“批小建大”、“先小後大”和超強度開發等違規建設項目。礦井建設規模一經確定不得隨意改變，禁止以礦井改擴建名義擴大規模。五是整頓和規範煤炭資源獲取、轉讓，禁止炒作煤炭資源。

    4、抓緊研究制定適合我國國情、符合煤礦發展規律的財政稅收制度。按照統籌煤炭工業與相關產業協調發展、統籌煤炭資源開發與生態環境協調發展、統籌礦山經濟與區域經濟協調發展的要求，構建與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭宏觀經濟政策體系。

    一是完善煤炭稅收體系。第一，合理煤炭稅負水準。煤炭是資源性行業，煤炭稅負水準必須與行業發展相適應。有關部門要認真研究，加快煤炭增值稅改革，切實解決煤炭增值稅稅負過重的問題。第二，調整煤炭稅費結構。解決煤炭稅費項目過多、資源稅費分立，調節級差收益能力弱，保護資源和生態環境作用不明顯，沒有體現國家對資源享有財產權的問題。有關部門應儘快研究建立統一的資源稅費體系，統籌考慮煤炭增值稅、資源稅、資源補償費、礦業權價款、礦業權使用費等，使資源稅費能夠充分體現資源的優劣和稀缺程度，反映級差收益，調整採礦權人收益。

    二是規範煤炭成本費用開支範圍。第一，合理劃分公共財政與企業成本負擔的界限，加快企業主輔分離和分離辦社會職能，支援企業處理歷史遺留問題，切實減輕企業負擔。第二，要儘快取消計劃經濟時期形成的鐵路建設基金，取消地方收取的出省煤價格調節基金等收費項目；第三，在煤炭企業稅負總體水準略有降低或不變的基礎上，合理增加煤炭資源有償使用費、採煤沉陷區治理、壓煤村莊搬遷、棚戶區改造、提高職工收入等反映煤炭開採內外部成本項目。第四，借鑒主要產煤國家經驗，建立資源耗竭補貼制度，支援企業持續發展。第五，按照國際通行慣例，明確煤炭企業資源成本、安全成本、環境治理成本和棚戶區改造以及礦井關閉、企業轉產費用在所得稅前列支。

    三是完善煤炭成本傳導機制。加快推進煤炭市場化改革，要使煤炭成本完整化要與煤炭上、下游產業市場化改革同步進行，逐漸打破行業壟斷經營，使成本增加或下降能夠在上、下游產業間進行正常傳導。

    四是加大中央財政對主要煤炭產地轉移支付力度。研究建立全社會對資源主產地的資源和環境補償機制。要加大中央財政轉移支付力度，幫助主要產煤地區解決國有煤炭企業主輔分離、分離辦社會職能以及採煤沉陷區治理、棚戶區改造和企業(城市)轉產(轉型)發展等問題。

    五是抓緊研究建立煤炭消費地區對煤炭資源主產區和下游產業對上游產業的補償機制。

    5、相關政策措施的制定和出臺要兼顧企業承受能力，防止煤炭經濟出現大的起落。近幾年，國家集中出臺了許多涉及煤炭行業的政策和措施，煤炭企業政策性成本大幅度上升，企業盈利能力下降。如果政策的實施超過企業承受能力，可能導致煤炭企業的大面積虧損，不利於煤炭工業可持續發展。一是政策出臺要認真做好研究和論證，有關部門要徵求行業意見，綜合考慮企業承受能力，做好部門之間銜接與協調，避免政出多門，影響企業長遠發展。二是在山西省政策措施試點工作沒有結束之前，國家和地方政府應不再出臺新的增加煤炭企業成本費用的政策和措施，提高政策的穩定性。

    6、加大煤炭資源勘探力度，加強資源規劃開發管理，提高煤炭資源的有效供給能力。一是要加大煤炭資源勘查投入。加強對煤炭資源預測區的資源評價與勘探，提高預測區資源儲量級別。二是加大老礦區深部資源勘探，為老礦井生產接續和礦井延伸尋找資源儲量，提高老礦區的礦井報務年限。三是加大煤炭資源富集地區的資源規劃管理，根據國民經濟發展和區域生態環境承載能力，按規模、有步驟、有計劃地進行項目規劃開發，防止大規模、超環境容量、無序開發。四是對國家大基地規劃內的煤炭資源要優先配置給大型煤炭企業，並按照節約、清潔、安全的原則，嚴格在大基地內開辦煤礦的準入門檻，提高煤炭資源的有效供給能力。