一項持續了十年的養老政策，如今回到了原點。它就是“個人賬戶”，曾被試點地區信心滿滿地“做實”，卻日益陷入窘境。空賬運轉的養老制度，或已行至十字路口。11月26日《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》開始公開徵求意見，“三險”銜接或有希望，但制度完善仍路途遙遠。
曾經的老工業基地黑龍江，正背著沉重的養老包袱踽行。記者以黑龍江為樣本，調查了基層養老給付現狀及對養老金“黑洞”的紓解之道和改革辦法，希望給其他有同樣煩惱的省份以一定參考。
作為我國首批做實個人賬戶的省份，在經過了近十年的“試點”之後，黑龍江也和遼寧等省一樣，同樣面臨著養老金支付的巨大壓力以及嚴重的缺口。
記者連日來在黑龍江多個縣市調查得知，這樣的缺口已是普遍情況，僅伊春和綏化兩市的缺口就高達30多億元，整個黑龍江全省缺口在百億元之上。
壓力非常大——這是基層社保經辦機構負責人的心聲，他們向記者表示，“現在擴面都擴不下去，我們已盡力了，每個月只能等待上級財政給予的補貼。”
而在社保專家看來，已經行在“十字路口”的養老制度，單憑這般拼湊的支付模式，已經變得不可持續，亟待實施養老制度的全國統籌。
養老金調整之低
嚴鳳琴(化名)大多數時候面帶愁容，這位住在肇東市宣化鄉的53歲退休工人，每月靠著1300元的養老金生活，“這是我的全部希望了”。
但是，每月的養老金並非都能如數拿到手，“忽高忽低的，沒個準數，今年5月份的時候每月還能領1400元，後來又降回去了。”
嚴鳳琴眼下的養老水準，是當地企業退休人員生活的一個縮影。面對不斷高企的物價，這些退休職工的生活依舊緊緊巴巴。和大多數人一樣，嚴鳳琴寄望于基本養老金的調高，但在今年年初，黑龍江省關於調整企業退休人員的通知出來之後，她卻沒有太多欣喜。
今年4月10日，黑龍江省人社廳和財政廳兩部門聯合下發25號文件，該文件稱，2011年12月31日前按規定已辦理退休，按月領取養老金的企業退休人員及其他參保人員，從2012年1月1日起增加基本養老金。具體調整為，對2011年12月31日正常退休的人員，每月增加102元。同時，繳費年限每滿一年，每月增加1元，其他繳費人員按繳費15年計算，其中城鎮個體勞動者繳費超過15年的，按實際繳費年限計算。
正是這樣的規定，導致不少退休人員心有不平，“我們退休人員按工齡每年才增加1元，比其他任何一個省的待遇水準都低，這種漲幅太少。”有退休職工說。
據記者的調查，黑龍江省按照工齡每年增加1元的政策，維持了該省2009年、2010年的政策。
即使放在全國範圍看，這樣的調整水準也處在墊底位置。比如最高的浙江為5元，就連位於西部的寧夏也調整為4元，青海為2元，與黑龍江毗鄰的吉林為1.5元等。
連續7年來，我國都調整了企業退休人員的養老金水準。今年年初，人社部相關文件也指出，要按照去年企業退休人員月每人平均基本養老金的10%左右確定調整水準。
但是黑龍江省4月10日出臺的這份文件，對企業退休人員的養老金水準的調整依舊維持在了每月102月，繳費年限每滿1年增加1元。
有退休人員說，“去年黑龍江各地企退人員每人平均養老金大約1300元左右，低於鄰近的吉林省100元，而北京企退人員的基本養老金水準已達2600元，是黑龍江的兩倍。”
對於不少退休職工調高養老金的要求，黑龍江人社部門隨後出臺了一個補充文件，其中指出，“我省物價水準上漲，生活成本較高，而企業退休人員基本養老金水準仍然偏低。”基於此，當地對2012年的養老金調整予以補充：退休人員再每月增發20元，繳費年限(含視同繳費年限)由每滿1年1元/月，調整到1.5元/月。
養老金缺口之巨
與遼寧等地養老金面臨嚴重缺口已為公眾所知不同，黑龍江省的養老金收支情況外界所知不多，但事實上，這個老工業基地同樣遭遇著養老金壓力的不斷加碼。
去年12月20日，由中國社科院拉美研究所所長鄭秉文主編的《中國養老金髮展報告2011》發佈，該報告指出，“黑龍江和遼寧的養老金缺口超過了100億元。”
這樣的結果，與記者連日來在黑龍江綏化、伊春、齊齊哈爾等地了解到的資訊吻合，這些地方基本上都面臨著養老金“收不抵支”的窘境。
綏化市望奎縣一位主管養老保險業務的局長表示，“我們現在壓力非常大，每個月都在等待著上面財政的撥付，除此之外再也想不到其他的辦法。”
這位局長對記者說，“今年我們收繳了7000多萬元，但是實際發放要到兩個億，所以還有1.3億元的鉅額缺口。”
根據他的介紹，整個黑龍江其他縣的情況，與望奎縣都差不多，“現在普遍都是這樣，(當地)沒有幾傢具有一定實力的企業，縣級財政都很困難。”
這樣的說法，得到了綏化市社保局一位局長的印證。該局長說，整個綏化市養老金缺口接近15億元，下轄每個縣都存在不同程度的缺口。
黑龍江省伊春市的情況也是這樣，“在養老金髮放方面，隨著繳費基數的逐年提高，離退休人員的急劇增多，養老金缺口越來越嚴重。”該市具體的收支情況是，2011年全市養老保險費徵繳約為12.34億元，但全年支付養老金達30.71億元，比2007年末增加22.01億元，全年養老金缺口近18億元。
令人憂慮的是，這種缺口情況幾乎遍及黑龍江各縣。雞西市雞東縣社保局一位局長告訴記者，“現在經濟效益不好，當地群眾收入很低，我們一個小縣養老金的缺口也要1億多元。”
前述人社官員向記者估算，在黑龍江省的12個地級市裏面，除了大慶以外，如果每個地級市按最少缺口10億元算，全省缺口在110億元以上。
養老金擴面之難
11月21日上午，哈爾濱市社保局養老保險服務大廳內，辦理養老保險的市民擁塞了大多數空間，他們有的填表、有的諮詢、有的等待。
一個不可逃避的現實之虞是，一面是龐大的依賴於養老金生活的老人，一面是捉襟見肘尚未有效紓解的養老金壓力，支收的天平仍然處在失衡狀態。
今年6月，黑龍江省人社廳廳長林秀山指出，“現在我省參加基本養老保險繳費人員是465萬，領取基本養老金人員為361萬，養老保險基金支付壓力較大。”
這也是基層社保經辦機構的共同感受。按照前述望奎縣社保局局長的說法，這種壓力主要來自養老金的不可持續，“如期發不了，退休人員會有不滿。”
每年，他們寄望于上級財政在資金方面多加“垂愛”的同時，另外需要做的一項緩解養老金壓力的重要措施就是擴面徵繳，這被稱為“硬性任務”。
根據記者實地了解，黑龍江省政府每年都會給各縣市下達擴面徵繳的任務，如果擴面任務完成，那麼當地才能獲得上級財力的支援。但是，如果完不成任務，當地的養老金只能依靠當地解決。這對於普遍“羞澀”的縣級財政而言，無異於雪上加霜，於是，“一定要完成”成了這些社保部門的共識。
但黑龍江省某縣社保局長也無奈地表示，“現在收不抵支情況很嚴重，初期要求完不成任務不給補貼，但實在收不上來也沒辦法，也得給。”
在他看來，這些曾經的退休職工，由於年歲已高，加之當地也沒有相關產業提供適合的崗位，所有的生活來源主要靠1300元左右的養老金來維持。
所以，“無論想什麼辦法，必須要發養老金”，但後續的隱憂還是讓當地人社官員感到了持續的壓力，“總不能全部依靠上級財政。”
據了解，綏化市今年的擴面任務是2.1萬人，應收保費是12.6億元，目前這一任務尚未完成，今年即將進入最後一個月，擴面行動進一步加大。
但是，勃利縣、綏濱縣以及雞東縣等地的多位社保局負責人向《每日經濟新聞》記者表示，“現在擴面的難度越來越大，該擴的都擴完了，還是滿足不了所需。”
為了進一步獲得更多的養老金，緩解養老金髮放壓力。根據林秀山的介紹，“在過去的7年間，黑龍江省已將7種特殊人群納入養老保險統籌範圍。”具體為，25萬人的國有企業混崗職工、5萬返城後未正規就業的“老知青”、12萬未參保集體企業超過法定年齡的人員、55萬“五七工”、“家屬工”以及刑事解教人員。
這些人群的擴面“潛力”，在當地人社官員看來，“已經被挖掘得差不多了，現在還可以擴面的對象就是一些個體戶，似乎只剩下這部分人了。”
一些地方的人社官員稱，“這種硬性的擴面任務，無法從根本上解決問題，每年要求任務都有增長，但沒有能力交的還是不交。”
養老金制度之爭
中國社科院拉美所所長鄭秉文認為，“擴大覆蓋面，加強徵繳力度這些措施，不能從根本上解決養老保險財務可持續性的問題。”
此前，清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏向《每日經濟新聞》記者分析，現在徵繳越多，承諾隨之就會越多，其後負債越多，最終養老保障的包袱越重。
事實上，這一現象已在一些地方凸顯出來。望奎縣社保局的官員表示，隨著擴面增加，現在每年領取養老保險的人數都要增加近千人，但是繳費的人數增長乏力。
另外，“斷保”也隨之讓養老金再添壓力。以望奎縣為例，應參保人數為1.7萬人，但最終實際繳費人數還不到7000人，這其中“有一萬多人早已斷保了”。
據記者調查，中斷繳費的人群主要體現為無力繳費和不想繳費。“對於一些中年人來說，一年到頭才掙1萬多元，拿出1000多元參保，家裏生活就沒了來源。”
有基層人社官員告訴記者，“不想繳費的人主要是年輕一代，雖然當初參保進來，但是總覺得離退休很遠，所以繳費並不積極，甚而出現了中斷現象。”
養老金收支的壓力，就在擴面的難以推進和斷保的嚴重情況之中，日益加重。
在此情況下，由於養老金收繳主體集中在人社和稅務兩個部門，導致兩個部門的收繳積極性都不高。因此，等待上級財力的“輸血”，成為不二選擇。這些基層社保經辦機構等待的“上級財力”，主要是黑龍江省的統籌基金，早在2005年始，該省就實現了養老保險的省級統籌。其主要特徵為，“統一企業繳費比例、統一統籌項目、統一計發辦法、統一基金管理、統一業務規程和資訊系統、統一管理經辦機構。”
這種統籌，在加強養老保險基金管理，增強基金互濟功能的同時，成為基層人社部門緩解壓力的最主要渠道。伊春市人社部門稱，“要全力向省財政申請養老金缺口補助資金。”
人力資源和社會保障部官員此前指出，“在一些地區，出現了當期收不抵支的情況，中央財政通過專項轉移支付對這些地區的養老保險基金進行補助，確保按時足額發放。”
在社保專家看來，地方政府主要依靠上級財力轉移支付，那麼“補”的將是一個無底洞。
今年7月，人社部新聞發言人指出，“為了實現基金的收支平衡，下一步我們將通過加強擴面徵繳、推動基礎養老金全國統籌、調整財政支出結構等措施。”
這些措施當中，擴面徵繳任務仍然作為收支平衡的舉措之一，而被學界普遍推崇和認可的解決養老金壓力的措施，卻是基礎養老金的全國統籌。在鄭秉文看來，實現全國統籌，“不僅可以徹底解決養老保險財務能力的區域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養老保險關係異地轉移接續和全國勞動力流動障礙。”
