攻克深度貧困地區脫貧任務

　　——深刻領會習近平總書記關於解決深度貧困問題的重要論述

　　2018-06-20 09:37中國扶貧黃承偉我要評論0

　　摘要：習近平總書記指出：“貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要加強扶貧同扶志、扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運。”在精準扶貧精準脫貧方略實施過程中，要把扶貧同扶志、扶智有機結合起來，不斷激發和培育貧困人口的內生脫貧動力。

　　一年前的6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會併發表重要講話，指出脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗，強調要重點研究解決深度貧困問題，以解決突出制約問題為重點，強化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦精準發力，攻克堅中之堅，確保深度貧困地區和貧困群眾同全國人民一道進入全面小康社會。

　　一年來，各地各部門認真學習貫徹習近平總書記太原重要講話精神，確定深度貧困地區，識別深度貧困群體，出臺重點支援政策，加大支援力度，深度貧困地區脫貧攻堅取得新進展。

　　今年春節前夕，習近平總書記深入四川涼山深度貧困地區調研；2月12日，在四川成都市主持召開打好精準脫貧攻堅戰座談會，聽取脫貧攻堅進展情況彙報，集中研究打好今後3年脫貧攻堅戰之策，向全黨全社會發出了新的動員令，為全面打好精準脫貧攻堅戰指明瞭方向，提供了行動綱領。打好打贏脫貧攻堅戰“硬仗中的硬仗”，需要我們深刻領會習近平總書記扶貧思想特別是關於解決深度貧困問題的重要論述，牢固樹立“四個意識”，更加精準聚焦，精準發力，如期攻克深度貧困地區脫貧任務，確保堅決打好打贏精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定意義的攻堅戰。

　　進一步深化對深度貧困問題複雜性艱巨性的認識

　　黨的十八大以來，脫貧攻堅取得決定性進展。農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少至2017年底的3046萬人。剩下的貧困人口主要分佈在深度貧困地區，成為“貧中之貧，困中之困”。習近平總書記在太原座談會上指出：“脫貧攻堅工作進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題。”全國還有約120個貧困發生率超過18%的深度貧困縣，2.98萬個貧困發生率超過20%的深度貧困村，這些都是脫貧攻堅的難中之難。推進深度貧困地區脫貧攻堅，需要精準識別深度貧困地區的貧困特殊性，找準導致深度貧困的主要原因，並採取有針對性的脫貧攻堅舉措。

　　深度貧困地區的共同特徵決定了完成脫貧任務的複雜性艱巨性。一是地域分佈方面，深度貧困地區主要集中在革命老區、民族地區、邊疆地區。在189個深度貧困縣中，少數民族縣佔據133個。在這些地區，自然地理、經濟、民族、宗教、國防等問題交織交融，這些地區的發展，關係到民族團結、國家安全。二是基礎設施方面，嚴重滯後，道路、危房等修繕或重建任務重。三是文明程度方面，教育落後，社會文明程度低。四是生態環境方面，生態環境脆弱，生存環境惡劣，生態保護同經濟發展之間的矛盾較為突出。五是經濟發展方面，區域經濟發展落差巨大，產業發展難度大。區位優勢和自然條件惡劣，缺乏產業發展基礎，在全國區域發展排名中大多處於末端。六是基本公共服務方面，嚴重落後於全國平均水準。接受正規教育的貧困人口比例不高，有幼兒園、小學的行政村比例較低。貧困人口地方病發病率高，但基層醫院少，醫療專業人才缺乏，醫療保險和養老保險的參保率和報銷水準遠低於全國平均水準。

　　從多維貧困視角出發，深度貧困地區貧困人群的基本特徵表現為“貧困程度深且長期陷於貧困狀態”。“貧困程度深”指的不僅是物質匱乏，深度貧困人口在投資理財意識、教育機會、飲水衛生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標上均落後於平均水準。“長期陷於貧困狀態”指的是無力擺脫目前的匱乏處境，即使暫時脫離了貧困狀態也很容易返貧，同時由於生活方式、行為規範、價值觀念體系等“亞文化”的影響，貧困人群的後代極易陷於貧困，表現出明顯的代際傳遞特徵。導致深度貧困地區貧困群體貧困程度深且長期陷於貧困狀態有深刻的原因：一是有勞動能力但不認為自己貧困，沒有脫貧的願望，或者有脫貧願望但缺乏脫貧的勇氣和行動。二是有勞動能力，有脫貧願望，但缺乏謀生技能，屬於能力制約型貧困。三是有勞動能力，但深受環境條件制約，屬於資源匱乏型貧困。四是深度貧困地區的深度貧困人口集聚形成了一種惡性迴圈的“貧困亞文化”。在人生觀方面，對貧困聽天由命、逆來順受、消極無為；在生活觀方面，得過且過、安於現狀、好逸惡勞、尋求低水準心理平衡；在鄉土觀方面，固守田園、封閉保守、金窩銀窩不如自家草窩；在經濟觀方面，小農本位、重農懼商、“種田為飽肚，養豬為過年，養牛為犁田，喂雞喂鴨換油鹽”；在勞動觀方面，“等、靠、要”思想較重，懶散、疲沓、好逸惡勞、怕創業，等等。

　　進一步精準聚焦深度貧困地區脫貧任務精準發力

　　堅持既定脫貧目標不動搖。習近平總書記在太原座談會上指出：“要堅持實事求是，不好高騖遠，不吊高各方面胃口。”深度貧困地區的脫貧目標與黨中央對2020年脫貧攻堅的目標保持一致。深度貧困地區的脫貧攻堅戰，重點解決的是絕對貧困問題，使農村貧困人口每人平均純收入超過國家扶貧標準，穩定實現“兩不愁、三保障”，底線是保證吃穿不愁，解決上不起學（義務教育）、看不起病、住房不安全等基本問題。在脫貧目標考核上，不能搞層層加碼。

　　完善政策頂層設計抓好精準落地。2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於支援深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》（以下簡稱《意見》），對深度貧困地區脫貧攻堅工作作出全面部署。《意見》提出，中央統籌重點支援“三區三州”。新增脫貧攻堅資金、新增脫貧攻堅項目、新增脫貧攻堅舉措主要用於深度貧困地區。圍繞兩辦《意見》，人民銀行、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關於金融支援深度貧困地區脫貧攻堅的意見》。要求金融部門堅持新增金融資金優先滿足深度貧困地區、新增金融服務優先布設深度貧困地區，力爭2020年以前深度貧困地區貸款增速每年高於所在省（區、市）貸款平均增速，為深度貧困地區打贏脫貧攻堅戰提供重要支撐。國家旅遊局、國務院扶貧辦印發《關於支援深度貧困地區旅遊扶貧行動方案》，聚焦深度貧困地區，切實加大旅遊扶貧支援力度。國土資源部制定《國土資源部關於支援深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，明確要完善土地利用規劃計劃管理。科學安排深度貧困地區各類各業用地，足額保障基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發展等用地。2018年1月，中共中央印發《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（又稱：2018年中央一號文件），強調激發深度貧困人口內生動力，把扶貧同扶志、扶智結合起來，把救急紓困和內生脫貧結合起來，提升貧困群眾發展生產和務工經商的基本技能，實現可持續穩固脫貧。更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。各深度貧困地區也出臺了相應的政策規定，以超常規的手段措施，確保2020年深度貧困地區如期順利脫貧。政策的頂層設計已經完成，關鍵是要抓好落實，確保每一項措施精準落地，儘快提高精準脫貧效益。

　　更充分發揮好政治制度優勢。習近平總書記在太原座談會上指出：“集中優勢兵力打攻堅戰，要發揮集中力量辦大事的制度優勢。”打好打贏深度貧困地區脫貧攻堅戰，必須始終堅持黨對脫貧攻堅的領導，充分發揮中國特色社會主義政治制度的巨大優勢，集中優勢兵力打攻堅戰。各級黨委堅持把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程。發揮檢查督查制度的利器作用，實施最嚴格的考核評估制度。集中力量重點解決深度貧困地區的基礎設施、公共服務以及基本醫療保障的問題。堅持因地制宜突出分類施策。對居住在自然條件特別惡劣地區的群眾加大易地扶貧搬遷力度；對生態環境脆弱的禁止開發區和限制開發區群眾增加護林員等公益崗位；對因病致貧群眾加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度；對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。強化駐村幫扶，加強基層組織建設，下大力氣培育貧困村創業致富帶頭人。

　　堅持精準扶貧與區域發展相結合。區域發展是解決深度貧困地區深度貧困問題和精準扶貧的基礎性條件，精準扶貧要與區域發展相結合。習近平總書記指出：“要重點發展貧困人口能夠受益的產業，交通建設項目要儘量向進村入戶傾斜，水利工程項目要向貧困村和小型農業生產傾斜，生態保護項目要提高貧困人口參與度和受益水準。”

　　確保超常規舉措落到實處。習近平總書記指出：“新增脫貧攻堅資金主要用於深度貧困地區，新增脫貧攻堅項目主要佈局于深度貧困地區，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區。”貫徹落實總書記的重要指示，就必須在新增資金、新增項目、新增舉措、惠民項目、涉農資金整合、財政轉移支付、金融投入、資本市場、保險機構、建設用地指標等方面，切實加大對深度貧困地區投入支援力度的政策傾斜。同時，注意更廣泛動員民營經濟、社會組織、公民個人等社會幫扶力量更多投入深度貧困地區解決深度貧困問題。按照2018年中央一號文件要求，以解決突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善深度貧困地區發展條件，增強貧困農戶發展能力，重點攻克深度貧困地區脫貧任務。

　　加強深度貧困地區特殊貧困群體關愛服務體系建設。習近平總書記指出“我們搞社會主義就是要讓人民群眾過上幸福美好的生活，全面建成小康社會一個民族、一個家庭、一個人都不能少。”“我們堅持政府主導，把扶貧開發納入國家總體發展戰略，開展大規模專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、少數民族發展規劃。”留守兒童、婦女、老人和殘疾人是深度貧困地區貧困人口中的特困群體，是檢驗精準扶貧效果、精準脫貧穩定性可持續性的標誌。攻克深度貧困地區脫貧任務，必須建立完善特殊貧困群體的關愛服務體系。要不斷完善相關政策並抓好落實，不斷深化深度貧困地區特殊貧困群體關愛服務體系建設的路徑。

　　進一步激發深度貧困群體內生脫貧動力

　　習近平總書記指出：“貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要加強扶貧同扶志、扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運。”在精準扶貧精準脫貧方略實施過程中，要把扶貧同扶志、扶智有機結合起來，不斷激發和培育貧困人口的內生脫貧動力。

　　一是要廣泛宣傳脫貧政策，激發脫貧熱情。大力宣傳《關於支援深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》等政策文件，宣傳各地各部門出臺並實施的深度貧困地區脫貧攻堅專項規劃，宣傳國家對深度貧困地區和深度貧困群體的資金、項目、舉措的傾斜和支援力度，進一步堅定貧困地區幹部群眾打贏脫貧攻堅戰的信心決心。掌握貧困戶的貧困心理，了解其脫貧思維，樹立脫貧光榮、扶貧光榮的良好風尚，抓好貧困鄉村文明建設和移風易俗，抵制陳規陋習，積極倡導現代文明理念和生活方式，改變落後風俗習慣。鼓勵勞動、鼓勵就業、鼓勵靠自己的努力養活家庭，服務社會，貢獻國家。改進工作方式方法，改變簡單給錢、給物、給牛羊的做法，採用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制，教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現脫貧致富，激發深度貧困地區貧困群眾奮發脫貧的熱情。推廣運用參與式扶貧等方法，增強貧困群眾對幫扶項目的擁有感、效益的獲得感，不斷激發和培育貧困群眾內生動力和自我發展能力。

　　二是要加強基層組織建設，培育脫貧典型。深度貧困地區人才外流嚴重，優秀基層幹部很少。要注重創新村幹部培養選拔機制，打破城鄉、地域和行業界限，從致富能手、農民經紀人、外出務工返鄉農民黨員等人群中選拔優秀人才擔任貧困村的村黨支部書記，建設堅強有力的領導班子。積極選派第一書記到貧困村任職，深入開展服務型黨組織創建活動，強化深度貧困地區農村基層組織服務功能。引導社會力量參與培育致富帶頭人，強化農業技術培訓和金融扶持，鼓勵農民創業，開展貧困村創業致富帶頭人、扶貧幹部專題培訓，加強對貧困家庭勞動力技能培訓和轉移就業服務，提升貧困人口的脫貧能力。

　　三是要注重優秀傳統文化作用，促進本土文化與市場經濟有效銜接。農村有一套既定的行動規則、風俗、認知和行為習慣，貧困村民在社區之中長期生存、發展出來的本土知識和經驗是抗擊各種社會風險的重要保障。實施精準扶貧，要重視貧困區域的地方性發展特徵，要注意把深度貧困地區傳統文化傳承與發揚更好地現代市場經濟發展相互銜接、相互結合。在精準扶貧實施過程中，肯定並拓寬貧困群體獨特的發展知識和經驗，引導貧困群體自主地利用和建設社區，把外部先進的發展理念和貧困群體自身的本土智慧結合起來，充分利用網際網路等現代資訊平臺，培育特色農產品，發展特色文化產業，激活了貧困地區的內生動力。

　　四是要發展多層次教育，阻斷貧困代際傳遞。落實好教育部、國務院扶貧辦出臺的《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》，以“三區三州”為重點，以補齊教育短板為突破口，以解決瓶頸制約為方向，充分調動各方面積極性、主動性和創造性，採取超常規舉措，推動教育新增資金、新增項目、新增舉措進一步向“三區三州”傾斜，切實打好深度貧困地區教育脫貧攻堅戰。各級政府要不斷加大教育投入，在深度貧困地區和村莊建立學前教育和實施兒童營養計劃、志願支教計劃、學前教育三年行動計劃和資助政策，改善農村義務教育基本辦學條件，推進鄉村教師隊伍建設，實施面向貧困地區定向招生專項計劃，建立起覆蓋學前教育到研究生教育各個學段的學生資助政策體系，優化職業教育，促進教育公平，阻斷貧困代際傳遞。

　　五是要充分激活社區內部力量，營造互助共濟的扶貧氛圍。各級政府要注意通過引導組建扶貧互助組織，採取鄉村互助、團結發展的方法，激發社區內在活力及向心力，形成新的擺脫貧困的合力。把村級集體經濟發展和農民組織化結合起來，把村級自我發展能力和貧困戶的參與能力、分析能力、判斷能力提高結合起來，培育貧困社區、貧困群體獨立走向市場的能力，規避因扶貧項目撤出或者市場自發性、盲目性和滯後性帶來的各種風險。

　　（作者係國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任，研究員，博士生導師）