推動黃河流域高品質發展

　　作者：中國國際經濟交流中心研究員 馬慶斌、 副研究員 陳妍

　　10月16日出版的第20期《求是》雜誌發表習近平總書記的重要文章《在黃河流域生態保護和高品質發展座談會上的講話》，文章強調黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰的重要區域，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。

　　鋻於黃河流域的重要作用與地位，沿黃九省區（山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、四川）需協同推動黃河流域生態保護和高品質發展，將黃河流域打造成我國生態文明建設與流域綠色協調發展的重要引領區。

　　黃河流域地位重要

　　首先，從生態功能看，黃河的源頭在青海玉樹的“三江源”，同時也是長江和瀾滄江的源頭。三江源地區被譽為“中華水塔”，是我國最為重要的水源地，生態價值極為重要。黃河呈“幾”字形，途經高原（高寒、黃土）、山地、丘陵、平原等各種氣候（乾旱區、富水區）和地形地貌，最後流入渤海。歷史上黃河水患時常發生，建國後水患治理取得重要成就，黃河流域生態環境得到修復和保護，有力支撐了經濟社會可持續發展。但隨著經濟快速發展，用水準衡和水污染問題日益凸顯，黃河流域的生態屏障價值更加突出，流域生態環境成為區域經濟社會發展的重要約束。

　　其次，從經濟功能看，沿黃九省區是我國重要的糧食、能源、工業等聚集區。目前黃河流域各省區經濟發展態勢差別較大，四川、河南、陜西、山西等中西部省份經濟轉型升級力度加大，處於下游的山東省也面臨新舊動能轉換的較大壓力。從全國區域發展看，東西經濟差距縮小的同時，南北分化開始突顯，華北、東北、西北地區均面臨經濟轉型壓力。沿黃九省區大多處於北方，實現流域上下游協調發展，將在很大程度上破解南北經濟發展差距擴大的趨勢，對我國經濟高品質發展有重要戰略意義。

　　再次，脫貧攻堅戰取得了舉世矚目的成績，黃河流域各省區中甘肅、青海、寧夏、內蒙古等地因生態脆弱、地理環境約束等因素成為貧困比較集中的區域，與其他流域相比，黃河流域的脫貧任務更為艱巨。與此同時，黃河流域省區特別是上中游省區也為國家生態安全和糧食安全做出了重大貢獻和犧牲，應通過全流域統籌協調發展，支援上中游省區發揮比較優勢，發展特色產業，通過轉移支付、生態補償等多種方式，保障生態脆弱和農業核心區的基本公共服務水準與其他地區大體相當。

　　黃河流域生態保護和高品質發展應把握四個關鍵要素

　　黃河流域生態保護和高品質發展需讓創新成為第一動力，堅持生態優先、綠色發展，通過更大力度的建設自貿區、開放平臺，構建全流域的開放型經濟體系，推動黃河沿線各省區發揮比較優勢，實現共同富裕。

　　具體來看，推動流域高品質發展應重點關注以下四方面問題。

　　第一，創新驅動。創新是引領區域發展的第一動力。沿黃省區高品質發展的重要一環仍是改革創新，特別是隨著新一輪技術革命的推進，大數據、物聯網、雲計算等新一代資訊技術的廣泛應用，對創新鏈條也產生了極大的影響，中西部地區的創新潛力有望被激發出來。比如青海如果依舊採用工業化時代的理念，必然存在環保與工業化、城鎮化的衝突，但是如果與數字經濟、健康醫療、綠色農牧產品等結合起來，青海則具有巨大的發展潛力。

　　第二，科學用水。如何實現“以水而定、量水而行”，如何實現生態水、工業水、城鄉用水在上中下游間的平衡，如何用市場化的辦法管理用好寶貴的水資源，這是黃河流域解決水資源約束必須回答的問題。

　　第三，協同發展。區域協同、省與省的協同、城市群之間的協同已經成為經濟高品質發展的重要政策載體。黃河流域各省區應作為有機整體，利用好黃河通道、通用航空的便捷性，尤其是通過網際網路、物聯網等新型基礎設施建設區域性的物流樞紐，用好消費升級重要窗口期，把流域生態資源轉換為生態資產，變成旅遊、醫藥、綠色食品、特色工業等生態資本和產品，全流域建成統一開放大市場，推動高品質協同發展。

　　第四，開放平臺。在當前國家構建全方位開放格局背景下，特別是中西部地區依託“一帶一路”向西開放的推進力度不斷加大，內陸自貿區、跨境電子商務、保稅區等開放平臺已經更多向中西部佈局，並且實現通關、檢疫、產品標準等方面的一體化，助推中西部融入全球價值鏈分工體系。沿黃九省區要把握不斷擴大區域開放發展的有利形勢，通過建設一批特殊經濟區、國家承接產業轉移示範區、沿邊重點開發開放試驗區、重點邊境口岸，提升對外開放層次和空間，打造沿黃開放高地。

　　以黃河流域生態保護和高品質發展為契機，探索流域協同發展之路

　　近年來，流域在我國區域經濟發展中作為重要帶狀經濟區地位日益重要。通過推動黃河流域生態保護和高品質發展，積極探索流域治理和高品質之路，為流域保護和治理、區域經濟協調發展提供可複製、可推廣的成功經驗。

　　（一）探索建立流域主體功能區實施機制

　　流域是我國主體功能區戰略落實的重要載體之一。在黃河流域高品質發展過程中，落實主體功能區戰略是關鍵一環。對於黃河流域，三江源、祁連山等生態功能重要的地區，以創造更多生態產品為核心功能；河套灌區、汾渭平原等糧食主產區則是發展現代農業。這些地區應以生態環境指標和農業發展指標作為核心甚至是評價指標，突出區域定位和功能，給地方政府以明確信號。逐步建立差異化生態績效考核機制，作為轉移支付的重要依據，發揮其激勵約束作用。同時，對於優化開發區域，通過探索建立產業、人口和生態環境等清晰標準，推動部分產業向重點開發地區轉移，實現產業佈局與主體功能相匹配，更加有效落實主體功能區戰略。

　　（二）探索建立流域上下游責任共擔、利益共用機制

　　一是構建更加合理多元的財政轉移支付體系。從生態產品和生態服務的公共物品屬性看，多元的財政轉移支付方式是必要的，不同類型的公共物品應由不同層級的政府主體提供，這是財政轉移支付的重要依據。可以在黃河流域部分省區試點試驗，推動建立多元化的財政轉移支付體系，發揮地方的創新精神和積極性，形成中央政府與地方政府、各級地方政府之間更清晰的權責體系。

　　二是試點橫向稅收分成制度。隨著沿黃省區間跨行政區的經濟活動強度越來越大，只靠行政協商但不建立完備的利益分享機制，上下游協作的政策效果將大打折扣。如果雙方都為這一投資提供公共服務，需要在稅收方面進行一些合理的規定。可先在流域上下游有代表性的省區試點，形成成功經驗後逐步推廣，最終建立適應全國統一大市場建設的橫向分稅制。

　　（三）探索建立流域綜合治理機制

　　流域是典型的山水林田湖草有機生命體，無論是保護、治理，還是流域產業佈局和城市規模建設等，都需堅持生態系統的整體性原則，統籌規劃和實施。在黃河流域探索試驗，如何將山水林田湖作為有機整體綜合治理和施策，恢復流域生態功能，維護流域生態平衡，對我國流域治理和生態環境修復等都有重要借鑒意義。

　　在流域綜合治理過程中，流域管理體制是治理取得實效的重要制度保障。九龍治水、分頭管理是水資源管理的老大難問題。水資源管理涉及部門眾多，“九龍治水”由來已久。機構改革對水資源管理部門職能進行了進一步明晰，但水資源和流域經濟的特點決定了其多部門管理的特性和必要性，特別是對黃河流域來說，水資源保障能力較弱，需要把水資源作為黃河流域經濟社會發展最大的剛性約束，以此為共識和基礎，加強各職能部門的協商合作，實現黃河水資源管理目標。同時，充分發揮市場機製作用，通過完善黃河水價形成機制和加強水權管理等，提升全流域水資源利用效率，提高水資源承載能力。