挖掘民法典的公法價值 推進國家治理體系和治理能力現代化
習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習時指出，“民法典調整規範自然人、法人等民事主體之間的人身關係和財產關係”，“是一部體現對生命健康、財產安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利平等保護的民法典”。民法典因調整平等主體之間的人身關係和財產關係，而屬於私法的範疇，並被稱為社會生活的“百科全書”、民事權利的“宣言書”以及市場經濟的“基本法”。事實上，民法典不僅是私法之“典”，同時也具有極大的法律溢出效應，蘊含並衍生了重要的公法價值。
重視民法典的溢出效應，彰顯其在法治中國建設中的基礎性作用
作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，民法典是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。習近平總書記指出：“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律，對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家，對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度，對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展，對推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重大意義。”他還強調：“民法典是全面依法治國的重要制度載體，很多規定同有關國家機關直接相關，直接涉及公民和法人的權利義務關係。”這表明，民法典雖然以調整私法關係和規範私法行為為主要功能，但它也明確劃定了國家機關履行職責、行使職權的範圍和界限，構成了對公權力的規範和約束。這是民法典的法律溢出效應，表明民法典不僅是民事基本法，同時也是規範和約束公權力的基礎性法律。
民法典的主要價值和功能體現在權利保障和權力約束兩個方面。其一，民法典調整規範自然人、法人等民事主體之間的人身關係和財產關係，同人民群眾生產生活密不可分，同各行各業發展息息相關。民法典實施得好，人民群眾權益就會得到法律保障，人與人之間的交往活動就會更加有序，社會就會更加和諧，這有助於築牢國家治理的社會根基；而人民群眾積極參與民法典的貫徹和實施，正是推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。其二，民法典把我國多年來實行社會主義市場經濟體制和加強社會主義法治建設取得的一系列重要制度成果用法典的形式確定下來，並且是全面依法治國的重要制度載體。實施民法典，有助於明確國家與社會、政府與市場的基本邊界，形成對公權力的必要約束，助力國家治理現代化水準的提升，而這是民法典公法價值的體現。
由此，我們既要就民法典看民法典，深挖民法典的內部價值，充分發揮民法典對平等民事關係的調節作用；又要跳出民法典看民法典，重視民法典的溢出效應，深刻認識外在於民法典的因素和力量對於民法典的真正貫徹實施所具有的影響力，準確把握和充分發揮民法典在法治中國建設中的基礎性作用。
挖掘併發揮民法典的公法價值，在國家治理面臨許多新任務新要求的當下極具現實意義。必須清醒看到，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，我國法治建設還存在一些有待進一步完善之處。例如，有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強；部分社會成員尊法信法守法用法意識不強；一些國家工作人員特別是領導幹部依法辦事觀念不強、能力不足。這些問題的存在，妨礙了黨和國家事業發展和國家治理現代化水準的提升，也關乎民法典能否得到有效實施。解決上述問題，既要發揮民法內部的自組織力量，彰顯民法規範、培育權利文化，也要發揮民法典的公法價值，以制度化的方式構成對公權力的有效規範和約束，進而回應國家治理體系和治理能力現代化提出的諸多新要求，呼應法治中國建設提出的新任務。
發揮民法典對公權力的規範和約束作用
民法典對公權力的規範和約束作用，具有基礎性、全面性和普遍性，體現在民事立法、行政執法等方方面面。
民法典對立法活動的規範和約束。我國民法典是在整合眾多相關單行法基礎上，經科學編纂和繼承創新而制定的，是體系化編纂的結果，它必然是民事領域的統領法。但市場經濟條件下，社會關係高度複雜、變動不居，法律調整必然呈現出動態化和多元化的特徵。在我國立法權層次較多的背景下，如何在眾多立法中確保民法典實施的統一性，在一定程度上構成新的挑戰。以對公民權利的保護為例。我國憲法對公民權利的規定更多是規劃性、宣示性的，其落實依賴專門法，民法典是直接落實憲法權利保護條款的基本法律，在民事領域具有準憲法或民事憲法的功能和價值，在權利保護上的地位是優越的。而且，我國立法法第8條規定，民事基本制度是只能制定法律的法律保留事項，民法典只能是保障權利的主導法，而不能被隨意剪裁切割瓜分。正是由於民法典的優越法律位階，其他法律法規和規範性法律文件的制定，都應當樹立尊重民法典的意識。在民法典之下，除非經授權和必要（如民法典中的除外條款），否則立法活動不能限縮或者剝奪基本民事權利，不能濫設例外。民法典對立法活動的規範和約束還體現在，民法典頒布實施後，現有法律法規和司法解釋中同民法典規定和原則不一致的，應抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止；還要發揮法律解釋的作用，及時明確法律規定含義和適用法律依據，保持民法典穩定性和適應性相統一。
民法典對行政執法活動形成規範和約束，併為行政法提供補充性法源。行政執法涉及社會生活方方面面，在行政執法中處理好行政法與民法典的關係，對於保障公民權利和確保民法典貫徹實施，具有至關重要的意義。在我國推進全面依法治國進程中，約束政府權力始終是重要主題。例如，黨的十八屆四中全會提出“強化對行政權力的制約和監督”，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“全面建立行政權力制約和監督機制。依法全面履行政府職能，推進機構、職能、許可權、程式、責任法定化，實行政府權責清單制度。”約束政府權力不能徒托空言，也不能僅僅依靠政府權責負面清單等行政制度和措施，而需要更為協調的和體系化的法律制度。權利的範圍就是權力的邊界，民事權利得到充分張揚和有效保護，政府的行為邊界也就變得更為清晰。在這個意義上，民法典通過確立和保障民事權利，劃清權利與權力的界限，當然是約束政府權力的基本法。只有做到民法典的有效實施和權利的充分保障，才能把權力關在籠子裏，為依法治國打下堅實基礎。同時，民法典不僅是民事領域的基本法，在某種意義上也是行政法的基礎性法律。民法原則（如誠實信用原則）、民法精神甚至民法規範（如合同法規範），可以成為行政法的補充性法源，在行政法沒有具體規定時，可以參照民法典的規定，提升行政法治水準。民法典與行政法的良性互動，有助於實現權利保障和權力約束的統一。
民法典對各級黨和國家機關以及領導幹部履行職責、行使職權形成規範和約束。黨和國家機關從事廣泛的涉及民事權利的工作和活動，在工作中如何強化民法意識，切實尊重民事權利，是建設法治政府的重要方面和必然要求。民法典實施水準和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。習近平總書記指出：“國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的範圍和界限。各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利。同時，有關政府機關、監察機關、司法機關要依法履行職能、行使職權，保護民事權利不受侵犯、促進民事關係和諧有序。”各級政府應以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要尺規，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定，秉持公正司法，提高民事案件審判水準和效率，提高辦案品質和司法公信力。各級領導幹部要做學習、遵守、維護民法典的表率，提高運用民法典維護人民權益、化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定的能力和水準。
綜上所述，民法典使命非同尋常，不僅是私法法典，更具有鮮明的公法外溢價值，應當給予高度關注。只有發揮民法典對公權力規範和約束作用，推動權利觀念、責任觀念、規則觀念深入人心，才能在更好保障人民合法權益基礎上，發揮其推進國家治理體系和治理能力現代化的作用。
作者：孔祥俊（上海交通大學講席教授、凱原法學院院長）
