構建國家糧食安全新發展格局
糧穩國安，中國的糧食安全問題絕不能掉以輕心。過去兩年我國糧食供給保障體系經受住了新冠肺炎疫情帶來的巨大考驗，依靠“以我為主、立足國內”有效化解了潛在的糧食危機。“十四五”開局之年全國糧食總產量再創新高，比上年增長2.0%，特殊之年大國糧倉的根基更加牢固，為保供給、穩大局、增信心提供了有力支撐。成績顯著的背後是黨和政府一直高度重視和全力支援的結果，也應看到我國糧食安全的內部矛盾和外部風險相互交織，國內外環境條件正發生著深刻變化，這對未來保障國家糧食安全提出了更高要求。2021年中央農村工作會議再次強調要牢牢守住保障國家糧食安全的底線，堅持穩字當頭、穩中求進總基調，這為新時期穩住農業基本盤、端牢中國人飯碗指明瞭方向。
現階段國內外糧食市場的聯繫更加緊密，確保中國糧食安全必須置身於全球視角。基於新時代的歷史方位和大變局的戰略定位，以習近平同志為核心的黨中央從全局高度創造性地提出“構建國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局”。在此背景下，確保國家糧食安全不僅為雙迴圈發展提供了堅實的物質基礎，也是構建雙迴圈新發展格局的重要組成和關鍵環節，同時用好雙迴圈戰略已成為保障國家糧食安全的重要路徑。因此，審時度勢加快構建國家糧食安全新發展格局，既是基於現實國情主動適應糧食安全新發展階段要求的必然選擇，也是積極應對複雜多變的國際形勢尤其在激烈國際競爭中佔據優勢、掌握主動的客觀要求，將進一步促進我國糧食安全保障體系完善和保障能力提升。堅持黨對國內糧食安全工作的全面領導，繼續提高政治站位、堅定走好中國特色糧食安全之路，以更加積極的心態和更為開闊的視野統籌利用好國內國際兩個市場、兩種資源，需要我們立足新發展階段，構建國家糧食安全新發展格局。
以辯證思維看待新發展階段國家糧食安全的機遇挑戰
過去一年註定是三農發展非同尋常的一年，後小康時代第一個五年開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，而國內“三農”工作重心也開始轉向全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的歷史新進程。站在新的歷史起點，中國的糧食安全事業邁入新發展階段，把握好新發展階段國家糧食安全面臨的機遇挑戰，是明確當前及今後一段時間內糧食政策方針的重要依據，也是我們黨領導國內糧食安全工作的出發點和落腳點。
我國糧食供需形勢長期偏緊，可以預見今後相當長一段時間內仍將維持“緊平衡”。伴隨人口增長和消費升級，城鄉居民的糧食需求不斷增長、需求結構也會發生巨大變化，但國內糧食供需錯位、結構性矛盾依然存在。在當前技術水準和資源環境硬約束下，我國的糧食生產能力或已接近極限、糧食持續增產勢頭面臨停滯，成本優勢漸失、種糧收益下降、政策空間緊縮，未來“誰來種糧”“如何種糧”的困境亟需破解。更進一步地，國內糧食產業尚處於成長和發展階段、國際競爭壓力大，糧食流通效率和現代化程度仍然不高，全產業鏈條較短、延伸不夠，制約糧食產業經濟的擴大化。從貿易形勢來看，確保中國糧食安全尤其在飼料糧安全方面仍需借助國際市場。適度的糧食進口存在必然性和必要性，但我國糧食進口依存度增強、來源地集中和結構性失衡等潛在風險並存，參與全球糧食治理與貿易規則制定的角色定位有待深化。此外，節糧減損已成為迫切需要解決的重要問題，各種不穩定、不確定性因素疊加造成威脅或將成常態。
構建國家糧食安全新發展格局必須保持高度戰略定位
立足新發展階段，始終把飯碗端牢在自己手上，只有堅持問題導向更好地在機遇和挑戰面前迅速作出反應，才能在危機中育先機、于變局中開新局。糧食安全新發展格局與新時代國家糧食安全戰略在內涵上高度契合，均主張“以我為主、立足國內”和充分利用兩個市場兩種資源，不過前者更強調一個良性迴圈，即國內糧食經濟迴圈為主與面向國際糧食經濟迴圈相輔相成、雙向聯動，更好服務於國家糧食安全高品質發展。繃緊糧食安全這根弦，最大限度保持糧食安全的戰略主動，要著重突出國內大迴圈的主體和基礎地位，進而通過國內“自轉”推動國際“公轉”，共同努力維護好全世界糧食安全。
高水準自立自強是構建國家糧食安全新發展格局的本質特徵。“手中有糧、心中不慌”在任何時候都是真理。大國發展規律也證明，真正強大的國家一定有能力解決自己的吃飯問題。打鐵還需自身硬，靠別人解決吃飯問題永遠無法立足，掌握糧食安全主動權就要實現糧食高水準自立自強，穩步提升國內糧食供給保障能力和抵禦風險能力。另外，雙迴圈格局中確保中國糧食安全本身就是在為世界作貢獻，而且通過繁榮我國糧食市場也可有效帶動世界糧食經濟復蘇和發展，保障糧食安全是中國對世界負責的態度。突出重點紮實推進新時期國內糧食安全工作，應從引擎支撐、源頭控制和根基強化等方面持續奮鬥：第一，充分發揮科技創新引領作用。糧食安全問題的根本出路在科技支撐，要加快自主創新為主導的農業技術進步，深入實施“科技興糧”戰略，加強糧食領域科研投入機制建設，聚焦前沿開展關鍵環節和領域“卡脖子”技術攻關，不斷提高糧食全產業鏈的科技和物質裝備水準，大力發展數字農業、智慧農業和設施農業。第二，堅決有力全面推進種業振興。種為糧之源，糧以種為先，從源頭確保國家糧食安全必須在良種方面挖掘潛力。要做好農作物種質資源保護利用，培育更具自主智慧財產權的優質糧食品種，集中力量聯合攻關，形成產學研相結合、育繁推一體化機制，加快國家種業基地和重點工程建設，加強監管，不斷優化種業市場環境。第三，毫不放鬆抓好糧食生產安全。糧食生產安全的根本在於糧食綜合生產能力，要嚴格落實地方糧食安全主體責任，繼續實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，切實保護好糧食生產的命根子，確保耕地數量不減少、品質有提升，強化基礎設施建設，改善糧食生產條件，協調好利益問題，提高農民種糧積極性，主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量，確保糧食產量保持在1.3萬億斤以上。
高品質供需平衡是構建國家糧食安全新發展格局的戰略基礎。高品質的糧食供需平衡不應是絕對的和靜止的，而是動態的、變化的。加快構建國家糧食安全新發展格局的關鍵在於暢通國內糧食經濟大迴圈，必須堅持辯證思維，處理好糧食供需之間的關係，在擴大內需的基礎上著力提高供給體系品質，有效化解國內市場糧食供需匹配不合理和結構性矛盾，形成需求牽引供給、供給創造需求的高品質動態平衡。為此，從供需兩側雙向發力暢通糧食經濟內迴圈，首先要抓好供給側結構性改革這條主線，一是優化糧食生產經營結構，要緊貼市場需求動態調整種植結構和空間佈局，增強糧食生產供給的優質化、安全化和適應性，積極培育新型職業農民，促進小農戶與現代農業銜接和糧食適度規模經營協調發展，加快農業生產性服務提質增效。二是推動糧食產業做大做強，以鄉村產業振興和國家糧食安全產業帶建設為契機，加快延伸糧食生產的前後向產業鏈條，不斷提升糧食全產業鏈和價值鏈水準，大力開展精深加工，積極推進“優質糧食工程”，加強糧食品牌和產品銷售體系建設。三是完善糧食收儲制度改革，堅持市場化定價方向和分品種施策，逐漸理順糧食價格形成機制，儘快形成優質優價的糧食收儲機制，強化國家糧食儲備輪換的靈活性，鼓勵多元主體參與糧食收儲，推動政策性農業保險逐漸向保總成本和收入轉變。同時也要注重糧食需求側管理，全力打通糧食需求側方面的各種堵點，釋放內需潛力，構建完整的糧食安全內需體系，在滿足糧食需求增長和消費升級上做足文章，關注糧食需求差異化，在提高中等收入群體消費能力的同時加速農村消費市場培育，也要引導城鄉居民合理消費、節約用糧和減少浪費。最後，還要建立健全糧食供需平衡的動態監測機制和預警防控系統。
高水準對外開放是構建國家糧食安全新發展格局的必然選擇。置身全球視角，中國與國際糧食市場緊密相連，一方面，國際市場對中國解決糧食安全問題的影響力與日俱增，當然我們不能完全依賴糧食進口；另一方面，國內外糧食市場加速融合是大勢所趨，中國始終是維護世界糧食安全的積極力量。長遠來看，經濟全球化仍是歷史潮流，可以肯定中國糧食市場對外開放的步伐不會停滯，新時期以高水準對外開放打造國際合作與競爭新優勢，開拓糧食合作共贏新局面，營造國際糧食貿易新環境，是促進國內國際雙迴圈協調發展的應有之義，要在以下幾點尋求突破：第一，妥善處理好大國關係。必須保持足夠的清醒認知和戰略定力，在相互尊重的基礎上加強對話、積極磋商、管控分歧，努力暢通談判渠道，解決雙邊及多邊貿易摩擦，重點引導中美關係進入良性競爭軌道，建立均衡發展的新型大國關係框架。第二，深化糧食國際合作體系。設立專項糧食領域國際合作發展基金，擴大糧食貿易與海外投資的一體化聯繫，積極同糧食出口大國簽訂長期穩定的國家協定和貿易合約，廣泛參與國際農產品產業鏈分工，打造國際大糧商和大型農業跨國企業，加強與國際糧食貿易巨頭合作。第三，規避糧食進口貿易風險。建立更加自主的全球糧食供求資訊系統，完善糧食貿易監測預警體系，促進糧食進口貿易風險防控關口前移，堅持糧食適度進口戰略，優化糧食進口來源多元化佈局，維護糧食等重要農產品貿易通道，用好用足政策空間，提升糧食進口調控能力。第四，積極參與全球糧食治理。明確角色定位，深度融入全球糧食市場，努力打破糧食貿易壁壘限制，謀求國際貿易規則制定調整的話語權和主導權，爭取國際糧食定價權，推動改善廣大發展中國家的糧食安全狀況，提供糧食豐產增收的中國方案。
構建國家糧食安全新發展格局應著重處理好“五大關係”
面對世紀疫情和百年變局交織，端牢中國人的飯碗，堅定不移做好自己的事情，確保國家糧食安全被賦予了更多時代內涵。構建國家糧食安全新發展格局是新發展格局下糧食領域統籌發展與安全的重大戰略問題，是糧食產業高品質發展和農業農村現代化建設“雙輪驅動”的必由之路。在雙迴圈格局中要增強系統觀念，將糧食安全置於全球農業開放大環境中，以更高歷史站位、更廣國際視野看待和處理糧食安全問題，以更實行動舉措貫徹落實國家糧食安全戰略，應著重處理好如下幾組重大關係：
第一，處理好當前與長遠的關係。糧食的基礎性和戰略性決定了糧食安全是一項常抓不懈的大任務。從糧食產量和糧食儲備量上看，近期國家糧食安全有充分的保障。從資源消耗、財政壓力等角度看，取得這一成績代價頗大。在嚴苛的環境制約和經濟壓力下，未來要用更少的資源生產出量更多、質更優的糧食，可以預見，確保糧食安全是一場硬仗，依舊任重而道遠。在國家糧食安全新發展格局兼顧好當前與長遠，既不把長期目標短期化，也不把持久戰打成突擊戰，應將滿足當前需求與面向長期戰略相結合，優化投入產出，不斷提質增效，增強糧食經濟競爭力和可持續發展能力，不斷向更高品質發展邁進。
第二，處理好機遇與風險的關係。確保國家糧食安全仍處於一個重要戰略機遇期，至少未來30年國內糧食需求仍會保持持續增長趨勢，而且消費升級所帶來的高品質、多元化、個性化糧食產品需求將對供給調整產生積極的促進作用。雙迴圈格局的構建為中國糧食產業更好、更快“走出去”提供了重要契機，在國內、國際雙維度保障國家糧食安全中帶來了內外迴圈互動機遇。可以肯定，未來機遇與風險並存且二者也都會有新的發展變化，要清醒認識糧食安全挑戰明顯增多的複雜局面，積極防範化解重大風險，同時在應對風險中應進一步積累對做好糧食安全工作規律性的認知，提高抵抗風險能力。
第三，處理好國內與國際的關係。國內與國際兩個市場、兩種資源優勢互補協調配合，是持續提升糧食供給能力和有效應對糧食系統性風險的最佳組合。在立足國內的堅實基礎上，中國高水準開放趨勢不會改變，應積極對接國際糧食貿易相關規則，樹立明確的糧食安全觀、糧食貿易觀，提高全球範圍內的糧食貿易穩定性。要以“一帶一路”為重點，堅持糧食進口來源和品種多元化並舉，並鼓勵競爭力強的糧企通過境外農業合作示範區等方式“走出去”，積極參與全球糧食規則制定，有效嵌入世界糧食產業鏈、價值鏈、供應鏈，構建國際糧食產業風險預警防範體系，著力打造全球糧食安全命運共同體。
第四，處理好生產與生態的關係。糧食生產安全是糧食安全的核心。從現實來看，一味以糧食增產為目的的生產行為加劇了生態環境退化，若以此為代價，則不能稱為真正的糧食安全。必須糾正糧食生產與生態環境對立的錯誤認知，統籌協調糧食產能增加與生態綠色發展之間的積極互動關係；推行科學理性的綠色糧食生產行為，降低或杜絕對生態環境的破壞，使透支的資源環境能夠休養生息，實現綠色興糧、品質興糧。保護生態，道阻且長，行則將至。要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭推進生態文明治理，有序做好生態修復與建設工作，以生態環境高水準推動糧食生產綠色發展，擦亮糧食生產的生態底色。
第五，處理好政府與市場的關係。糧食兼具公共產品和私人產品特徵，保障糧食安全不僅是政府責任，更是市場擔當。構建糧食安全新發展格局要高度重視政府的引導作用，積極發揮市場的決定性作用，其中關鍵在於找到政府行為與市場功能的平衡點，避免政府過度干預與市場失靈。一方面，要完善和規範糧食利益補償制度，另一方面，要充分利用市場的運作機制，強化市場調控以提升糧食安全的風險應對能力，並積極探索科學、合理的糧食產業利益分配製度，構建糧食產業利益共同體。有為政府和有效市場的雙向促進推動我國糧食安全模式由被動型轉向主動型，保障糧食安全新發展格局行穩致遠。
（作者為東北農業大學經濟管理學院、現代農業發展研究中心教授、博導；東北農業大學經濟管理學院博士研究生董晉、范月圓對本文亦有貢獻）
【注：本文係國家社科基金項目“東北地區糧食生產安全的耕地生態保障與對策研究”（項目編號：20BJY149）、國家社科基金項目“新時期農業轉移人口土地承包權退出引導制度評估及路徑優化研究”（項目編號：20AJL010）和黑龍江省社科基金項目“關於黑龍江省黑土地保護與利用研究”（項目編號：21JYA441）階段性研究成果】
