明確縣城功能定位 推進縣域城鎮化建設

　　作者：房宏琳（黑龍江省社會科學院研究員、黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員）；陳秀萍（黑龍江省社會科學院副研究員）

　　今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對於全面推進鄉村振興、構建新型工農城鄉關係、促進新型城鎮化建設意義重大而深遠。

　　縣級城市承載著我國城鄉發展的多項重要功能

　　至2021年底，我國縣域常住人口7.4億人，佔全國人口總量的52%；縣城及縣級市的城區人口合計2.5億人，佔全國城鎮常住人口的27.5%。當前階段，縣級城市承載著我國城鄉發展的多項重要功能。

　　縣城是進一步提高我國城鎮化水準的著力點。2021年底我國常住人口城鎮化率已達到64.7%，但戶籍人口城鎮化率僅46.7%，兩組數據的差距來自農民工就業與戶籍的分離。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有利於促進農民工就近城鎮化，實現“可進可退”，即“進”可從事非農產業，“退”可回歸農業產業，甚至可以實現兩方面兼顧。農村居民對本地區縣級城市環境更熟悉，定居縣城能夠更快融入城市生活。當前，多數農民工在城市就業的地點不穩定，他們中絕大多數不僅不會在城市購買住房，而且會盡力壓縮生活物品方面的消費，以防止搬家帶來的不便和浪費。如果縣城的城鎮化建設有了顯著提升，就會有大量農民工定居縣城，由於居住和就業穩定，他們中絕大多數會買房、買車、買各類生活用品，從而釋放出巨大消費潛力。因此，推進以縣城為重要載體的就地就近城鎮化，應是我國進一步提高城鎮化水準的主要著力點，也是我國擴大內需的潛力所在。

　　縣城是返鄉農民工的主要定居地。近年來，我國農民工老齡化速度在加快。2021年我國2.93億農民工的平均年齡為41.7歲，比2015年提高3.1歲；50歲以上農民工數量佔比達到27.3%，比2015年增長近10個百分點。農民工主要從事重體力勞動，年齡超過50歲時非農就業機會將會大幅減少，進而面臨居住地選擇問題。定居縣城能夠滿足絕大多數農民工購房、就業、照顧家庭、教育子女的需求，生活品質和幸福感較高，因此成為絕大多數農民工返鄉後的選擇。從統計數據看，近幾年選擇在本地就近就業的中老年農民工比例明顯增加，2021年本地農民工平均年齡46.0歲，而外出農民工平均年齡僅36.8歲，本地農民工數量比2015年增長了11%，同期外出農民工的數量僅增長1.8%。特別是“80後”農民工，絕大多數選擇留在縣城從事非農產業；少數人返鄉從事種植養殖業，並主要選擇就業在農村、居住在縣城的模式。

　　縣城是三次產業融合發展的落腳點。為補齊現代化建設中的“三農”短板，提高農業的經濟效益、增加農民的收入，我國大力倡導農業與二、三產業融合發展。發展農產品加工業能夠解決鮮活農產品保存問題，減少農業的市場風險。如果農民能夠通過農民專業合作社、農村集體經濟組織等組織參與到農產品加工環節，還可以獲得加工業環節的部分收益，從而增加經濟收入，因此，發展農產品加工業被認為是實現一、二產業融合發展的主要路徑。縣城一端連接農產品生產基地，另一端連接消費市場，有利於聚集勞動力、資金、技術等生產要素，是發展農產品加工業最適合的區域，是一、二產業融合發展的重要落腳點。縣城也是發展休閒農業、鄉村旅遊服務業的重要供應地，比如景點周邊的縣城往往都是鄉村旅遊住宿、餐飲服務的重要供應地。以休閒農業與鄉村旅遊業的發展帶動農產品的銷售，已成為我國農業與第三產業融合發展的重要途徑。

　　縣城是當前我國釋放經濟活力的重點區域。我國幅員遼闊，各地區具有不同的發展優勢，眾多縣級城市的經濟類型豐富多樣，這使得縣域經濟具有很強的發展活力。位於城市群和都市圈範圍內或周邊的縣城，可以借助地理位置優勢承接大城市的人口、產業和功能，享受到大城市發展的正外部效應，在大城市的市場拉動作用下不斷釋放自身經濟活力。具備先進製造、商貿流通、文化旅遊等專業功能的縣城，可以借助自身特色產業優勢發展特色經濟，通過差異化競爭釋放發展活力。位於農產品主產區內的縣城，可以成為農產品加工業集聚區，重點吸納縣域內農業轉移人口，為服務“三農”提供有效支撐，並在產業融合發展的過程中不斷釋放發展活力。位於重點生態功能區內的縣城，能夠承接生態超載地區的人口轉移，發展綠色生態產業，為保護修復生態環境、築牢生態安全屏障提供有力支撐，在實現綠色發展的過程中不斷釋放發展活力。

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的著力點

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要堅持以人為核心的新型城鎮化理念，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城發展的短板弱項，提升縣城發展品質。

　　一體化規劃縣級城市和鄉村建設，通過兩輪驅動實現城鄉融合發展。一方面，立足本地區資源區位條件、環境承載能力、產業基礎、功能定位，一體化規劃縣城與鄉村建設，包括城市區域規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃等，明確城鄉整體發展思路。另一方面，完善鄉村人居環境建設，滿足老年農民更願意在鄉村居住的需求。促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，統籌城鄉路網和交通系統建設，鼓勵發展城鄉聯動建設項目，推進建設鄉村旅遊路產業路；統籌城鄉排水防澇設施建設，逐步推動市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強縣城與鄉村一體化規劃，實現城鄉基礎設施功能互補、環境共建，最大限度實現城鄉資源共用。

　　推動縣城建設全面提檔升級，提高縣城的綜合承載能力。推進環境衛生設施提級擴能，建立嚴格的農產品衛生監測體系，整治城市環境衛生死角，實施城鄉統籌的污水收集處理和生活垃圾分類處理設施，補齊縣級城市公共衛生短板。推進市政公用設施提檔升級，完善養老院、幼兒園等公共服務設施，健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務工程，提升縣城公共服務配套設施品質。推進公共服務設施提標擴面，統籌城鄉教育、醫療服務建設，加快城鄉教育、醫療聯合發展，以滿足縣城人口對就業、居住、教育、醫療等各類服務的需求，提高縣城綜合承載能力。

　　以發展二、三產業為重點，引導社會資本參與縣域經濟發展。縣城的發展和鄉村振興都離不開社會資本的支援。與鄉村相比，縣城能夠聚集更多現代生產要素，提供更加便利的發展條件，對社會資本的吸引力更強，更有利於推進三次產業融合發展。為吸引更多更好的社會資本，縣城和鄉村都要加大力氣優化營商環境，引導和支援各類市場主體參與三次產業的發展。一方面引導他們下鄉建立綠色優質農產品生產基地，另一方面支援引導工商資本和金融資本參與縣級二、三產業發展。以農產品加工業和服務業為產業發展重點，建設城鄉聯結的冷鏈物流設施，讓縣城成為承載城鄉要素跨界配置的有效載體，成為三次產業融合發展的落腳地，成為當地農民就業兼業的主要選擇地；支援落戶企業不斷延伸產業鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，重點發展經濟效益高、就業容量大的縣域富民產業；規範推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵中央企業等參與縣城建設。

　　以發展特色產業為方向，構建內涵更加豐富的縣域產業體系。目前多數縣城產業發展滯後，存在產業數量少、規模小、層級低、工業不夠發達、服務業不夠興旺、產業體系較為單一等問題。由於產業不發達，提供的就業機會少，導致縣城很難留住人才。為推進縣城發展，必須以發展特色產業為方向，以產業升級為抓手，以人才配置為重點，將當地資源稟賦、特色文化與經濟發展相融合，大力開發具有當地特色的加工業和服務業，建成具備地方特色的主導產業，延長和拓寬產業鏈，完善產業配套設施，夯實縣城產業基礎。

　　推進綠色發展和科技發展，讓“生態宜居、方便智慧”成為縣級城市的名片。縣城的建設必須堅守綠色發展理念，將“生態宜居”作為首要建設目標。發揮縣級城市後發優勢，借鑒現代城市建設經驗，利用現有高科技手段，建立完善的軟硬體系統，將縣城打造建設成為智慧型城市，不斷縮小與大城市的發展差距。