在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中,一個重要的內容是“健全城鄉發展一體化體制機制”。城鄉一體化是一項國家基本戰略,同時也是“二次改革”的一個基本目標,它事關社會公平正義,更事關國家的發展後勁。事實上,無論是國家糧食安全,還是土地資源、人口資源、勞動力資源等一些重大問題的解決最終都取決於城鄉一體化改革的成敗。
就法律制度而言,在城鄉一體化改革中起至關重要作用的就是土地管理法。我們說法律制度對改革起到的是保障和支撐的作用,但就我國土地管理法目前的現狀來說,恐怕還很難做到這一點。如果不依照改革的基本思路儘快修訂法律的話,不但不會起到保障的作用,相反還可能會成為改革的阻礙。
1986年6月,全國人大審議通過了我國的土地管理法,這部法律從醞釀到頒布,僅僅用了三個月的時間,不能不說這部法律是為了解決當時我國亂佔濫用土地的應急之作。此后土地管理法根據憲法的修訂做了三次修改。對於目前正在醞釀中的第四次修改來說,小修小補已經解決不了我國當前土地管理中所面臨的根本問題,必然要經歷一場大修。
其實,關於土地管理法的修改各界已經討論很久了。2012年年底,備受關注的土地管理法修正案提請全國人大常委會審議,很多人對修正案抱有很大的期望,但結果卻是虛晃了一槍,修正案未獲通過,而且隨後,國務院農村集體土地徵收條例也胎死腹中。
土地管理法修改一波三折,一方面是因為土地管理法作為一部國家基本法律,與憲法、物權法、民法等法律密切相關,牽一髮而動全身,其修改必須和這些法律協調一致,否則會出現比較嚴重的法律衝突。另一方面是因為土地管理法與我國農村改革密切相關,改革目標不確定,沒有形成基本的共識,單獨法律的修改很難取得突破。
土地管理法的修改涉及到兩個核心問題:第一,法律是要推進城鄉一體化,還是維持現有的二元結構。土地管理法對我國土地進行了國有土地和集體土地的劃分,據此規定,集體所有的土地只有經國家徵收轉為國有土地後,才能出讓、轉讓。國家壟斷土地使用權交易的一級市場,政府對農民集體所有土地“先徵後讓”。所以,學界認為,集體土地所有權的權能具有不完全性。這種不完全性導致農村土地在市場化過程中面臨諸多難以逾越的鴻溝。
習近平同志在《決定》的說明中談到,改革開放以來,我國農村面貌雖然發生了翻天覆地的變化,但是“城鄉二元結構沒有根本改變,城鄉發展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉,根本解決這些問題,必須推進城鄉發展一體化”。那麼根據城鄉一體化目標,土地管理法的修改理應在堅持農村土地集體所有權的基礎上,在推進土地流轉上為集體土地鬆綁,更多地為土地流轉提供機會和可能。
第二,《決定》提出,要賦予農民更多財產權利,那麼,法律如何賦予農民財產權利。農民的財產權利是一個非常重要的法律概念,但是在我國現行法律中農民的財產權利卻十分模糊。相反,這一概念大多出現在黨和政府的相關文件中。
2012年全國“兩會”的政府工作報告明確提出,“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利,任何人都不能侵犯”。但是這三大權利在我國的土地管理法中始終是語焉不詳,無論是農民的土地產權還是房屋產權都不明確,而主要原因還是在於我國土地的二元化管理。在法律上,土地集體所有的表述不清,集體和農戶之間的權利邊界一直都處於含混狀態。這種不清晰嚴重影響了農村土地的流轉,更使得農民在拆遷和徵地過程中的合法權利得不到有效保護。
在這種情況下,土地管理法的修改要從明確農民財產權入手,在保障農民集體經濟組織成員權利,保障農戶用益物權上下功夫,推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,讓農民的財產權由虛變實,由理論上的概念變成切實可操作的具體手段。
2012年年底提交的土地管理法修正案未獲通過,有專家說主要原因是一些法理性的問題尚未厘清,而《決定》給厘清這些法理性問題提供了一個藍本。法律是黨和人民意志的體現,土地管理法的修改既要及時把黨的改革目標和方向以法律的形式固定下來,又要及時把社會實踐中的成功探索和經驗上升為法律,只有如此,我們的法律才能成為改革的動力,才能讓法治為改革護航。（燁泉）
