權力清單制度：給行政權力打造一個制度的籠子
面對浙江民營經濟早發先發、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關係，更好地發揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發揮市場機製作用、不斷激發市場主體的創業激情與創新活力，既是浙江的成功經驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關係，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權力運作機制，把行政權力關進制度的籠子裏。
行政權力與其他權力一樣，天然具有擴張性，在運作中一旦偏離設置權力的本來目的，就會出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發揮作用。十八屆三中全會做出推行權力清單制度的決定，就是為了給行政權力打造一個制度的籠子，使之科學有效運作。這個籠子以法律法規為材質，置於陽光下接受監督。
依法制權是權力清單制度的根本理念。從本質上講，一切權力屬於人民，行政權力是人民讓渡給行政機關代為行使的那部分權力。因此，一切行政權力必須源於法律法規的授權。法律法規沒有授權、現實中卻在行使的行政權力，概屬違法。明確權力清單，就是明確非授權即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對於市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎一環。
陽光行政是權力清單制度的最大特點。既然一切權力都源於法律法規的授權，為什麼還要實行權力清單制度呢？這個制度安排的關鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權力關進制度的籠子裏只是第一步，還要把它放到陽光下，置於群眾的視線裏。一方面，告訴群眾政府擁有權力的數量、規模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權力的依據、流程和時限。這樣就杜絕了資訊不對稱造成的權力異化空間，便於群眾監督行政權力運作。
權責一致是權力清單制度的基本原則。權力意味著責任，行政權力應當授之有據、行之有規、錯之有責。公佈政府部門的權力清單，也就同時公佈了其責任清單。為保證權力與責任的對等性，還要建立對違規用權的監督問責機制，以防止行政權力肆意膨脹、為所欲為，出現異化。
推行權力清單制度，把行政權力關進制度的籠子裏，就要做實以下幾個環節。
開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關係，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現有行政權力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權力清單制度，實行減政放權，可以最大限度減少政府對微觀事務的管理，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，把行政權力納入法制的軌道公開運作，接受群眾監督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權力運作機制，把行政權力關進制度的籠子裏就邁出了堅實的第一步。
全面清權。行政權力的根本依據是法律法規，基本依託是政府部門的職能。因此，清權要對照法律法規及“三定”方案，結合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內設機構主要職能及行政權力。在清權過程中，既要摸清權力的總體情況，也要摸清每一項權力的情況；既要看權力是否合法合規，也要看權力是否合時合需；既要看權力運作的內容，也要看權力運作的程式；既要看權力運作的結果，也要看權力運作的效率；既要看權力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權力，掌握其法律依據、運作程式、行使效率及對應的責任。
減權放權。對梳理出來的行政權力，要具體分析。沒有法律法規依據的行政權力，直接取消；雖有法律法規依據，但不符合改革精神和發展實際的行政權力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權力，一律下放給市縣；可以轉移給事業單位或社會組織行使的行政權力，予以轉移；各部門之間相互交叉的行政權力，要統籌調整，理順關係，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權力過於向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權堅決減到位、放到位。同時，各部門歸併整合相同或相近的職責，明確應該保留、必須保留的權力，保證該管的事管住管好。
標準配權。對市、縣政府的行政權力應實行標準化配置，這樣有利於建立統一市場。根據浙江的經驗，副省級城市，行政權力相對多些，為一檔；地級市，行政權力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據情況配置經濟強縣、經濟一般的縣、純城區、城鄉混合區、實行特殊財政體制的區5個標準模板。通過標準化配置行政權力，使各市、縣、區有一個基本統一的、權責一致的行政權力架構。
按圖行權。對保留的行政權力，按照規範運作和便民高效的原則，著力減少運轉環節，明確和強化責任，研究確定運作程式、辦理期限和承辦機構，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關鍵性差異的項目單獨編制。法律法規明確規定程式的，依法編制流程圖；沒有明確規定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應”，規範自由裁量權，防止制度在執行環節變形走樣。
公開曬權。除了公開每項權力的授予依據、名稱編號、辦事流程、責任單位、監督電話等權力清單中的靜態資訊，還要實行行政權力公開運作。借助網際網路技術，打造集行政審批、行政處罰、民意徵集、效能監察為一體的行政權力公開運作平臺。平臺具備線上諮詢、線上查詢、線上申辦、線上投訴、線上監察等功能，實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共用、過程網上監督。
建立健全配套制度，監督行政權力運作。權力清單明確了行政權力的法定許可權和運作程式，為保證其科學有效運作創造了條件，但是防止行政權力的猛虎衝出籠子，還需建立健全以權力制約和監督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。
完善事中事後監管。大量減權放權後，政府更多地由事前審批轉為事中事後監管，實行“寬進嚴管”，監管的任務非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找到府，在機關看材料，鑒別把關；事中事後監管是自己走下去，到現場主動發現問題，採取措施。要通過優化流程、創新方法、建立長效機制，把事中事後監管納入制度的軌道。
健全行政問責制度。要完善問責程式，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據權責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責範圍。加強機關問責文化建設，在行政系統內部營造有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償的濃厚氛圍。
整合各類監督資源。監督行政權力運作光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督，把各類監督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權力清單中確認的行政權力，要全面搜尋廉政風險點，實施重點監控。通過建立數字監察系統，實現對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運作平臺的全程監督、實時監控。
建立動態調整機制。權力清單一經公佈就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據法律法規和機構職能調整情況，定期修改完善、審核公佈清單，確保權力清單科學有效、與時俱進。
改革開放35年，浙江從一個資源小省發展為經濟大省，我們的優勢始終在市場、在民間。這背後，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權力運作機制的執著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權、減權、制權”為核心內容的權力革命。現在，推行權力清單制度則是這種探索的延續和深化。這項新的探索涉及面廣、情況複雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發，在實踐中不斷創新，不斷完善，最終形成決策科學、執行堅決、監督有力的行政權力運作體系，打造“有限、有為、有效”的現代政府，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。（李 強 作者：浙江省委副書記、省長）
