最高法院、民政部、公安部著手制定未成年人監護干預政策的消息,一度引起廣泛關注。有媒體解讀稱,今後對監護失責且經教育不改的父母將剝奪其監護權,由法院指定其他監護人履行監護責任。事實上,我國自1987年民法通則就已做出上述規定,隨後未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、收養法、婚姻法等都就未成年人監護權轉移作了有針對性的規定。但由於這些規定缺乏具體的操作程式和責任機制,出臺二十多年來鮮有父母因監護不力被剝奪監護權的判例。此次高法等部門表態,其重點在於建立行政監督與司法程式相銜接的機制,激活未成年人監護干預政策,以國家履行最終監護責任托底未成年人保護。
建立行政監督與司法程式相銜接的未成年人監護干預機制,通過設定具體程式來解決政策可操作性,是創新社會管理的良道正途,也是適應社會體制改革大局的必然之舉。現行未成年人監護制度形成之初,受當時歷史條件影響,人們就業渠道單一、社會流動性低、家庭功能相對完備,無論是公共政策還是民間意識均將未成年人監護養育視為完全的家庭責任,以公權干預家庭監護並承擔未成年人托底監護責任的社會條件尚未形成。時至今日,市場經濟使我國社會管理格局徹底改變,僅流動、留守兒童就多達8000萬人,而各類困境兒童至少有數百萬,包括約200萬重殘兒童、100萬流浪兒童、60余萬服刑人員子女及20萬吸毒人員子女等。社會急速變化使兒童風險大為增加,家庭監護缺失或監護失職比以往更為常見,在國家監護不到位的情況下,屢屢釀成兒童傷害慘劇。將兒童監護干預制度實化的社會條件已經具備,以程式激活相關政策迫在眉睫。
設定未成年人監護干預政策的實施程式,需要行政與司法兩大系統在操作層面的相互銜接。首先,法律規定的國家監護責任必須落實到具體的政府部門或專門司法機構。國際上代表國家處理兒童監護事務並行使監護監督權的機構有兩類,一類是由政府建立的專門兒童福利機構,負責兒童福利事務並履行兒童監護干預的國家職責；另一類是建立的監護法院或家庭法院,由監護法官具體監督落實監護責任。根據我國實際,需要通過歸口管理,統一履行政府對監護權轉移後的兒童提供替代監護。法庭根據政府部門的申請,通過程式確定是否需要剝奪原監護人的監護權並指定新的監護人。
其次,需要建立高風險或受虐待兒童的強制報告制度和應急安置機制,並建立相應的兒童庇護所。我國大部分兒童生活在家庭之中,根據全國婦聯的統計,我國兒童傷害有一半發生在家庭內部,而來自家庭內部的傷害又具有相當大的隱蔽性。根據美國、香港等地經驗,對於容易最早發現兒童受虐待跡象的幼兒園和學校工作人員、社區工作者、警察、醫生以及鄰居等,必須強制要求他們在發現情況後及時向兒童保護專門機構報告。兒童保護專門機構可以是政府部門舉辦的兒童福利機構,也可以是社區專門負責兒童事務的機構。兒童保護專門機構在接到報警後應當進行記錄備案,並及時組織調查和評估,對於存在明顯危險的兒童要及時轉到兒童庇護所進行應急安置,嚴重情形應轉交司法部門處理。
再次,設定未成年人監護干預政策的實施程式,不僅需要政府的積極行動,也需要廣泛的社會討論和社會參與。近幾年,兒童傷害事件經常成為媒體焦點,眾多律師、社會組織從業者、專家教授等從完善政策、發揮社區和社會組織力量等方面提出了許多有價值的觀點和建議,在促進社會共識的同時,也推動了政府有關部門關於困境兒童分類保障以及未成年人保護試點等一系列政策措施的出臺。在全國普遍落實孤兒保障制度的基礎上,兒童津貼和專業化照料服務,應進一步向受艾滋病影響兒童、重病重殘兒童以及事實無人撫養兒童等群體延伸。
早在1992年,我國就簽署了聯合國兒童權利公約。完善未成年人監護干預機制,是實現兒童權利的保底措施。在此基礎上,應繼續建立完善與中等經濟發展水準相適應的普惠型兒童福利制度,為兒童提供全方位、多樣化照料服務,從而為實現中國夢打下堅實基礎。(高華俊/作者係北京師範大學中國公益研究院常務副院長)
