近幾年來,以免職為代表的問責有被濫用的趨勢,甚至被網友稱為被問責官員“帶薪休假”的代名詞。梳理過去幾年一些問責免職官員的經歷發現,出事—免職—冷卻—悄然復出—輿論質疑—回應合規—不了了之,成為他們的軌跡(8月12日《新京報》)。
應該明確的是,免職並非行政處分。公務員法裏找不到免職這一條款,除了公務員法外,其他法律也無從體現,關於免職的明確提法只能見諸於《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》。這表明,作為問責常用方式之一的“免職”,事實上並不是法律概念。社會上,很多人將免職等同於行政處分,其實是誤解。例如拿人們最容易混淆的“撤職”來比較,免職不僅程式上更簡單,而且也不完全是處分,在嚴格意義上只意味著“現在已不適於繼續任職而先行免職”。
人們為何誤解?2003年,從時任衛生部部長張文康和北京市市長孟學農因非典應對不力而被免職開始,我國各級政府開始問責重大責任事故發生地的地方行政官員,“行政問責”成為流行詞,也成為廣大民眾在重大責任事故發生後的一種心理期待,似乎只有具體的某個或某些行政官員為此丟了官,被免了職,才算是圓滿地處置了重大責任事故。如果發生了重大事故,沒有官員被免職,輿論就充滿質疑。免職,因此成為了一種社會認可的官方對失職官員進行懲罰的正義方式。
這帶來這樣一個潛在問題。為了應對輿論,政府可能會做出一個姿態,一定會處理有關的領導幹部或直接責任人員以獲得公眾好感。這裡並不是為被免職官員開脫,他們中當然有很大一部分是罰當其過。但是,在免職官員大量復出的現實情境下,逼迫我們必須思考這背後的根源性問題。問責是通行的政府管理手段,其本質在於監督公權力和對過失權力進行責任追究,目的在於遏制權力腐敗保障公眾利益,這體現了責任政府的原則。責任政府必然是法治政府,由此決定問責必須符合法治,具體到免職這一行政問責,首先要問兩個為什麼:一是免職有無實體法律依據,二是免職程式是否合法。在這些問題上無解,免職就存在問題。
再回到法律來看,我國公務員法中並無免職規定,儘管引咎辭職實際上在該法中作為一種特殊的行政責任,但由於法律規定並不確定,給施行增加了許多操作上的難度。例如領導成員引咎辭職情況之一為因工作嚴重失誤、失職造成惡劣社會影響,但何為“惡劣社會影響”,無法量化。說到底,身處風險社會,事故是無法避免的,一旦發生了重大事故,領導成員實際上很難逃脫失誤、失職的指責。法律缺漏,導致當下作為問責的免職只能依賴黨內文件,這不可避免帶來了一定程度的隨意性,以及正義性的缺乏。
無論從程式正義,還是從實體正義的角度出發,非法治化的行政問責——免職都存在問題。而沿著這個思路,也應該從法治的視角進一步看看被問責官員是否有被救濟的權利?從法學的角度看,行政問責的對像是官員,也是公務員。公務員雖然代表國家公權力,但對於公務員個人來說,其實不過是一種職業,無論從維護政府機構運作的穩定性來看,還是從對公務員個人權利的保障來講,問責都必須嚴格依法進行,免職不是說免就免。
由於免職不屬於公務員法規定的行政處分,不適用該法中規定的申訴控告或其他救濟制度。因而,一旦有官員成為重大責任事故的替罪羊,就難以通過法律渠道找回清白,除非有關部門在風頭過後重新重用,作為一種付出犧牲的補償。這也許解釋了為何有些免職官員很快復出且得到升遷。(張梁)
