日前,為期3個月的首次土地財政“家底”審計,正式拉開序幕。從8月中旬開始,國家審計署將對過去6年地方土地出讓收支、土地徵收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行審計。其中,從2008年到2013年6年間,地方政府總計約15萬億元的土地出讓金,將成為審計重點之一。(8月21日《第一財經日報》)
事實上,在2007年、2009年和2011年,審計署對部分地區的土地出讓金,曾經做過一些審計工作。但近幾年,地方政府違規、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預算管理等問題,並未因為審計而消減。相反,隨著土地出讓金規模越來越龐大,這些問題引發的社會矛盾與日俱增。
作為審計“頑疾”的土地出讓金,本屬於政府性基金收入的一種。按照土地作為公共資源的基本屬性,以及財稅收入“取之於民、用之於民”的原則,鉅額土地出讓金必須回答“從哪來,到哪去”的問題。這不僅涉及地方財政安全,同樣關係著社會公眾的民生福祉。
但問題是,在地方追求GDP增長的指揮棒下,鉅額的土地出讓金不僅成為各方監管的漏洞,甚至地方政府為招商引資,在土地出讓金上大做文章,或採取欠徵、少徵、漏徵土地出讓收入,或採取先徵後返、以各種名義進行補貼等方式違規減免土地出讓收入,或是空轉、虛增土地出讓收入。這當中,又夾雜著大量的權力尋租和利益輸送,也因此讓一些基於土地的產業成本被推高。最為明顯的,便是非理性增長的房地產行業。據此前的報道,土地成本佔據房地產開發商項目成本的近6成,顯然,房價的高低與地價的高低緊密相關。
於是,此次對土地出讓金的審計,加上此前中央巡視發現的腐敗問題中土地財政和房地產赫然在列,讓人們不得不以反腐的視角,來看此次審計土地出讓金。
當然,在反腐力度持續加大的趨勢下,通過對土地出讓金的審計,繼續完成拍“蒼蠅”、打“老虎”的反腐工作,規範地方政府的權力行為,扭轉地方政府“賣地為生”的發展思路,自然也是情理之內和預料之中的事情。但是,倘若僅僅以反腐來看此項審計工作,則將會湮沒審計土地出讓金的真正意義。
土地出讓收入之所以能夠作為地方政府的“第二財政”,根源在於1994年實施的分稅制。按照分稅制的劃分,地方財稅收入的大部分,將上繳到中央,而留給地方的那部分財稅收入,即便加上中央對地方的財政轉移支付,仍不足以讓地方政府有足夠的資金,來完成對社會各項建設的任務。尤其是推出GDP政績考核之後,捉襟見肘的地方政府,只能以出賣土地的方式來獲取建設資金,但與此同時,形成了官員為政之中“寅吃卯糧”的惡性迴圈,進而地方政府債臺高築。
在依賴土地財政的地方經濟尚未出現大問題之時,對土地出讓金“摸家底”,除了搞清楚腐敗的問題,更重要的便是要摸清楚寄生於土地財政之上的財權、事權,以及因此產生的行業風險,比如,影響經濟發展和社會安定的房地產市場的整體風險。
只要“家底”摸清楚了,才能較快地擬定應對策略。因審計土地出讓金,或將出臺的應對策略,很有可能便是分稅制的改革——按照財權與事權的統一,重新理順中央與地方的財稅分配關係。
正如國家審計署審計長劉家義所言:“有些問題是因體制性障礙或制度上的漏洞產生的,而完善體制、機制需要一個很長的過程,是不可能一蹴而就的。”也因此,要徹底遏制土地財政導致的權力腐敗、地方債務危機以及房地產市場的泡沫化,則必須堵上體制性的漏洞。
如果按照此思路,可以預見的是,財權、事權重新分配後,將能夠調動中央、地方兩個積極性,根除了土地財政腐敗的土壤,遏制住地方政府隨便花錢和收錢的衝動,那麼房地產市場的理性回歸,也就是水到渠成的事情了。而這,更契合審計作為保障國家經濟社會健康運作的一個“免疫系統”的出發點。(馬想斌)
