全國人大常委會應成為香港政改的主導力量
十二屆全國人大常委會第十次會議通過了關於香港特別行政區行政長官普選問題的決定。決定的核心內容是肯定了香港特區將在2017年進行行政長官的普選，並且為普選確立了基本的規則框架，即行政長官的候選人只能由提名委員會提出。全國人大常委會的決定是落實基本法和2007年全國人大常委會有關解釋的重要文件，不僅會對過去一段時間內香港社會圍繞行政長官普選產生的各種爭議起到定紛止爭的作用，而且將指引著下一階段香港特區制定具體的普選辦法。
但是，對於全國人大常委會通過的這一決定，香港也存在一些不同的認識，如有人認為，全國人大常委會的決定是中央干涉香港特區自治範圍內的事項，違背了“一國兩制”的政治承諾；也有人認為，這一決定徹底堵塞了“公民提名”，不利香港民主政治的發展。這些觀點是對全國人大常委會決定的誤解。
首先需要明確的是，決定香港特區政治體制的權力屬於中央，全國人大常委會完全有權就香港的政改做出決定。
世界各國因其體制的差異而在中央與地方政府權力劃分上存在不同，但無論哪種體制下，地方政府一般無權決定自己採用何種政治體制，中央政府一般均會通過憲法和法律確立地方政府的基本框架。如美國憲法規定聯邦要保證各州的共和政體。
香港是我國的一個特別行政區，是隸屬於中央政府的一個地方單位，其與內地普通地方的區別在於它享有高度自治權，但其高度自治權來源於中央的授權，其內容以基本法規定為限。香港特區行政長官產生方式屬於特區政治體制的內容，行政長官選舉方式的改革是特區政治體制的改革。無論是根據一般的法理還是基本法，特區的高度自治權並不包括決定其自身採用何處政治體制的權力。也就是說，採用何種政治體制的決定權在於中央，而不在於特區政府。
並且，行政長官原有的產生方式是由基本法規定的，而基本法的制定權和修改權都屬於中央。行政長官選舉方式的改革在一定程度上是對基本法的修改，所以其權力同樣屬於中央。基本法第45條規定，特區行政長官由當地選舉或協商產生，報中央人民政府任命；基本法附件一規定了行政長官產生的具體方式，並指出了改變的具體程式。這些都強調了主導香港政制改革的權力屬於中央。
在中央各國家機關中，全國人大常委會是全國人大的常設機關，是全國人大閉會期間行使最高國家權力的機關。全國人大常委會的地位是由憲法所規定的，憲法作為全國的最高法，在香港特區同樣具有效力，因而，全國人大常委會在國家權力體系中的定位同樣適用於香港。在基本法中，全國人大常委會代表中央行使諸多權力，如解釋基本法、決定適用於特區的全國性法律的增減等。基本法中賦予全國人大常委會各項權力的根據也在於憲法。在全國人大常委會的各項權力中，決定權是一項重要且經常性行使的權力。根據憲法，全國人大常委會的決定權是指對在全國或某一領域有重大影響的事項決策的權力，如決定條約的批准、決定特赦等。香港特區實行與內地不一致的政治體制，這一政治如何發展、完善，其決定權由全國人大常委會行使是完全符合全國人大常委會我國憲政體制地位的。所以，全國人大常委會對香港政制發展具有的決定權不僅有充足明確的憲法和基本法的依據，也是全國人大常委會在香港政制發展上的責任。
全國人大常委會決定的另一個核心內容是明確提名委員會將會成為行政長官正式候選人的唯一提出主體，明確地拒絕了之前香港一些少數人所提出的“公民提名”等不合理的要求。這是完全符合基本法第45條規定的。
那些主張“公民提名”觀點的一個重要根據是，基本法並未明確禁止“公民提名”，根據“法無禁止即自由”的原則，“公民提名”的候選人可以與提名委員會提名的候選人一起作為正式的候選人。但這是對“法無禁止即自由”原則的誤解。“法無禁止即自由”是對公民權利而言的，但在涉及公共權力運作時，應遵循的是“法無授權即禁止”的原則。法律沒有明確授權的主體是沒有權利提名的。這也符合法理當中“明示其一即排斥其他”的原則，即既然基本法明確地規定提名委員會提名，也就意味著排斥其他主體提名的權利，這也符合立法原意。從立法技術而言，當立法者只意圖將提名權利授予提名委員會時，在條文時上只需作出肯定性的規定即可，而無須將那些其無意授予提名權利的主體一一排除在外。試想，如果法律沒有禁止“公民提名”所以“公民提名”即合法的主張能夠成立的話，則任何個人、組織、社會團體、政黨都可以主張提名候選人，因為法律也沒有禁止這些主體提名候選人。顯然，這是不符合基本法的。
那麼，提名委員會應如何提名呢？曾有觀點認為，行政長官選舉既然是循序漸進，則2017年行政長官選舉的門檻就不應高於2012年行政長官選舉中的1/8，否則將是明顯倒退。這種觀點實際是將提名委員會與過去的行政長官選舉委員會混同，是對提名委員會性質的嚴重誤解。
2012之前的歷次香港特區行政長官選舉採用的是間接選舉，即由一個選舉委員會選舉產生。選舉委員會是一個擁有最後決定權的機構，即在若干位正式候選人之間按民主原則投票產生行政長官，而行政長官的正式候選人來自於1/8以上的選舉委員會成員提名。但是，2017年行政長官的產生方式將有根本性的變革，即從由1200人組成的選舉委員會選舉產生轉變成由提名委員會提名進而由全港約500萬選民一人一票選舉產生。在這種制度下，提名委員會只扮演提名的角色，相當於過去的1/8以上選舉委員會成員。但二者之間仍有一定的差異：即過去制度下1/8以上的選舉委員會成員提名是選舉委員會委員個人之間的聯名；但提名委員會是以一個機構的名義進行提名，而不是以提名委員會所有成員個人聯名的形式。
注意到2012年的選舉委員會和2017年的提名委員會在性質上的差異就自然可以推導出兩點結論：第一，由提名委員會提名正式候選人並由全港有選舉權的500萬選民投票產生行政長官，是香港行政長官選舉乃至香港民主政治的巨大進步，因為由誰擔任行政長官將取決於香港全體選民的意願（當然最後還有中央人民政府的批准），而不是之前的1200位選舉委員會成員的意願。第二，既然提名委員會是以機構而不是以機構成員個人聯名的方式提名，一個只有1/8以上選舉提名委員會成員提名的人選很難說其代表了提名委員會這一機構的意願。如何證明一個候選人是得到提名委員會的同意呢？提名委員會只能按民主方式實行少數服從多數的原則進行投票，決定正式的候選人。
（作者係中國政法大學教授、憲法研究所所長）
