1月1日,被稱為“史上最嚴”的新《環保法》實施,與此同時,一起與環保有關的案件引發輿論關注:貴州畢節市金沙縣檢察院將環保局告上法院,要求其履行職責,處罰一家因噪聲污染而頻遭百姓舉報的企業。這是我國首起由檢察機關直接作為原告,向環保部門提起的行政公益訴訟案。(1月6日《新京報》)
本案最值得關注之處在於,這次檢方是直接以原告的身份介入環境公益訴訟,真正開啟了檢方與地方環保部門在司法上的直接“對壘”格局。本案的首創意義不容小覷,也與十八屆四中全會提出的“探索建立檢察院提起公益訴訟制度”的規定形成呼應。
在以往,地方檢察機關一般只作為公益訴訟的支援方,而非訴訟主體。這在現實中往往是符號意義大於實質意義,對於推動環保問題的司法裁決作用有限。正因如此,在本案中檢察院向訴訟主體“轉正”,對於強化司法在環保問題中的介入作用非常有必要。
值得注意的是,在以往的公益訴訟中,被告多側重於涉事的排污企業,而指向環保部門的不作為或腐敗的行政公益訴訟少之又少。這一訴訟格局的出現,除了相關制度配套的不健全之外,也是地方環保部門和社會公益組織與公民個人之間力量對比懸殊的必然結果。較之於公益組織或個人發起訴訟,檢方主動作為原告起訴地方行政部門,其力量的“對抗”格局顯然不可相提並論。
更為重要的現實是,推動檢方在行政公益訴訟中擔任原告,也是對於當前行政訴訟與環境公益訴訟所存在的不足的一種必要補充。在行政訴訟方面,《行政訴訟法》規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”。也就是說,只有公民、法人或其他組織是民事權利的直接受侵害者,才能成為行政訴訟的主體,其他人或組織為他人利益或公共利益提起訴訟的權利被排除在外。如此一來,行政訴訟主體實質上是非常受限的。
在環境公益訴訟方面,即便在稱之為“史上最嚴”的新環保法中,環境公益訴訟主體雖有所擴大,但依然嚴格限定在“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的,專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織”範圍之內。雖然這已經由一審稿中的“中華環保聯合會”一家公益環保組織擴大為“數家”,但公益訴訟主體的範圍之窄可見一斑。
由此可見,在社會組織與公民個人參與公益訴訟的主體資格賦權遇阻的背景下,推進檢察院向行政公益訴訟主體的邁進,不僅是對訴訟力量的必要補充,也是避開阻力的優選方案。這對於加速環保問題的司法化進程,更是一種不可或缺的助力。
不過,這一改革雖直接指向環保議題,首先考驗的仍是司法環境。也就是說,通過探索與試點實踐,賦予檢察院的行政公益訴訟主體資格,其最終效果如何,還是要回到司法正義的維度上來考量。特別是,作為原告的檢察院不僅要向違規違法的排污企業進行訴訟,更要將主要精力放在監督地方環保部門方面,著重解決行政部門“手軟”的老大難問題。這樣一種“對抗”格局,若缺乏能夠真正超脫或獨立於地方行政利益掣肘的司法環境作支撐,恐怕難以走遠。
不“手軟”的司法,才是環保的最有力後盾。可以期待,隨著司法改革的進一步推進,司法系統逐步擺脫地方行政利益的束縛,檢察院擔任行政公益訴訟的主體,直接向不作為的行政部門叫板,或將逐步成為環境治理中的常態。但這項改革開啟的同時,仍需警惕的是,賦予檢察院的行政公益訴訟主體資格,並不意味著對於一般公民和社會組織的環保公益訴訟主體資格的替代,而只能是一種不可缺少的補充,落實公民與社會組織環保權利的擴大,仍不可或缺。（朱昌俊）
