境外來華人員管理需要完善法律體系

　　應當儘快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設立統一的監管部門，既負責外國人在中國境內的居留問題，同時也負責外國人在中國境內的就業問題。防止一些外國公民在中國境內利用行政監管的漏洞，非法居留、非法工作。

　　新華社廣州6月25日電，據廣州市政府新聞辦公室通報，6月18日一外籍男子死亡事件的調查正抓緊進行，目前其身份已經確定。

　　這一事件的起因是，2012年6月18日，一名尼日利亞男子在廣州乘坐電動自行車，因為與車主發生糾紛而相互打鬥，雙方當事人被公安機關工作人員帶到派出所進一步調查。在派出所期間，尼日利亞男子突然昏迷，最終搶救無效死亡。案件發生之後，一些外籍人員在派出所門口聚集，造成嚴重的交通堵塞。海外媒體在報道這一事件的時候，大多持客觀的態度，認為隨著聚集在中國的外國人越來越多，涉外糾紛案件也會越來越多。但是，也有一些西方新聞媒體煽風點火，認為中國在處理這一事件方面存在司法不透明的問題。

　　改革開放的初期，由於在中國的外國人相對較少，因此，全國人大制定民法通則的時候，把公民與自然人等同起來，認為公民等於自然人。現在看來，公民是取得一個國家國籍的人，公民不等於自然人。在一個國家既有中國公民，也有外國人，甚至還有無國籍人。為了解決中華人民共和國外國人入出境管理問題，我國全國人大常委會早在1985年11月22日就發佈了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，專門對外國人入出境和居留旅行作出明確的法律規定。國務院為了實施《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，頒布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》，進一步明確了外國人入出境的行為規範。發生在廣州的這一涉外事件表明，我國現行的出入境管理制度還有進一步完善的空間。

　　首先，行政主導的社會治安管理體制，是導致這一事件引起廣泛關注的重要原因。

　　眾所週知，我國是一個行政主導的社會治安管理體制國家，治安管理處罰法、外國人入境出境管理法以行政處罰的方式，處理在我國居留外國人的不法行為。這樣的社會治安管理體制由於缺乏司法審查監督機制而飽受詬病。中國公安機關依照中國的法律規則處理治安糾紛，在有些情況下難以得到其他國家駐華使領館工作人員的理解。一些外國媒體認為外國公民在中國實施違法犯罪行為應當接受司法機關的審判，而不應由公安機關直接作出行政處罰。事實上，中國現行的行政法律體系，並非不能保證外國人的合法利益，但由於部分外國駐華使領館工作人員對中國法律體系缺乏足夠的了解，結果導致一旦發生治安管理處罰案件，往往通過外交途徑向中國政府施加壓力。

　　行政主導的立法體系是中國法律體系的基本特徵。行政主導法律體系決定了治安管理處罰案件的立案權、執行權和解釋權都在行政機關。行政機關在處理有關案件的時候，享有較大的自由裁量權。一些行政機關的工作人員為了減少涉外案件，往往對外國公民網開一面，這在一定程度上導致少數外國公民在中國境內有恃無恐，隨意違反中國的法律，侵犯中國公民的人身和財產權利。在中國的法律體系中引入司法審查機制，或者適當限制或減少公安機關的行政處罰權，不僅可以減少其他國家對中國法律體系公正性的疑慮，而且更主要的是，可以充分保護當事人的辯護權利，讓他們通過法庭充分表達自己的意見，同時也讓他們所在國家的領事館工作人員通過正規的渠道最大限度地維護本國公民的利益。

　　行政司法審查是一個含義豐富的概念。近幾年來，一些學者主張在治安管理處罰案件以及其他行政處罰案件中引入司法審查機制，最大限度地保護公民的合法利益。部分學者甚至建議在我國設立專門的治安法庭，在處理有關治安處罰案件的時候，公安機關必須將當事人提交治安法庭，由治安法庭依照法定程式公開審判。當然，就這一案件而言，尼日利亞男子究竟死於何種原因，司法機關正在進行認真調查。但不管怎樣，這一案件提醒我們，改變行政主導的立法體系，以司法審查的方式增加治安管理處罰的透明度，是我國今後立法改革的方向，也是我國社會管理體制建設的重中之重。

　　其次，在處理涉外糾紛的時候，缺乏有關領事保護的規則，讓公安機關特別是基層公安機關進退失據。

　　過去人們常說“外交無小事”，強調在處理涉外糾紛的時候必須慎之又慎。一些基層公安機關在處理涉外糾紛案件時，往往採取大事化小、小事化了的做法，以批評教育的方式處理外國人違法乃至犯罪問題。外國人在廣州的派出所猝死事件，一方面說明當地公安機關在處置有關外國人糾紛的時候，缺乏明確的法律細則，沒有及時通知其所在國家的領事館工作人員，也沒有告知其應有的權利，結果導致發生意外事件之後，公安機關處於被動狀態；另一方面也說明中國條塊分割的行政管理體制，在處理有關涉外糾紛案件時負面影響日益顯現。可以設想，如果出入境管理部門及時將有關資訊反饋到公安機關，或者中國的公安機關能夠及時與外國人所在的領事館取得聯繫，那麼，不僅可以在第一時間為外國人提供法律援助和外交幫助，而且可以減少各種突發事件發生之後釀成的不良後果。

　　我國現行的外國人入境出境管理法及其實施細則，規定了外國人在中國的權利和義務，但是，對一旦發生法律糾紛如何進行妥善的處理並沒有作出明確的法律規定。換句話說，公安機關在處理有關涉外案件的時候，何時通知外國駐華使領館工作人員，如何為外國人提供法律援助，現行的法律和行政法規並沒有明確的程式規範，這就導致公安機關在處理有關案件的時候只能單獨查清有關事實，並且根據情況自主決定採取相應的措施。

　　在涉外案件中增加有關領事通知義務和有關法律援助的條款，不僅可以及時處理各種疑難案件，而且可以極大提升中國的法治國家形象。現在一些地方公安機關在處理有關涉外案件的時候，簡單比照中國公民加以處理，從表面上來看落實了國民待遇原則，但由於沒有考慮到涉外案件的複雜性，以致發生突發事件之後，善後工作困難重重。

　　最後，在入出境管理方面，重視入境管理而忽視外國公民在中國境內的行為管理，產生了許多民事糾紛和刑事案件。

　　2010年4月24日修改的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》，進一步完善了外國人入境的規則，但是，對外國人在中國居留和工作卻沒有作出更加明確的規定。當前在廣州、北京、上海乃至浙江義烏等地出現了大規模的外國人聚集區，數以萬計的外國人在當地非法居留並且從事各種各樣的工作。一些外國人非法居留、非法工作，不僅擾亂了中國的勞動市場秩序，而且更重要的是，為產生各種各樣的法律糾紛埋下伏筆。

　　《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第十九條規定，未取得居留證件的外國人和來中國留學的外國人，未經中國政府勞動主管部門允許，不得在中國就業。然而客觀事實是，無論在遙遠的北國哈爾濱，還是在南方廣州，大量的外國人在當地從事貿易活動，一些城市甚至還出現了外國人商貿一條街。解決外國人在中國的就業問題，不能簡單地依靠中國的勞動主管部門，因為在我國只有公安機關工作人員才有資格查驗外國人的身份證件。只有儘快修改法律規則，讓公安機關工作人員既負責外國人的入出境管理，同時又負責在中國境內居留和就業管理，才能從根本上解決非法拘留、非法就業存在的問題。

　　所以，應當儘快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設立統一的監管部門，既負責外國人在中國境內的居留問題，同時也負責外國人在中國境內的就業問題。防止一些外國公民在中國境內利用行政監管的漏洞，非法居留、非法工作。