烏克蘭危機衝擊北約轉型
烏克蘭危機中止了有關北約何去何從的辯論，明確了北約的角色定位和發展方向
9月4日至5日，北約峰會在英國威爾士舉行。英國首相卡梅倫在致歡迎詞時說，“我們相聚在聯盟歷史上關鍵的時刻”由於烏克蘭危機，北約正面臨一場嚴峻考驗。峰會的舉行也吸引了全世界更廣泛關注。
24年前，在民主德國併入聯邦德國，華沙條約組織瓦解的前夕，北約曾在英國召開峰會，發佈了《倫敦宣言》，宣佈調整北約戰略，宣稱不再將華約組織的成員國“視為對手”，宣告“將同所有歐洲國家一起，共同創造歐洲大陸的和平”，北約轉型之路由此啟程。
24年後的今天，北約即將結束在阿富汗的行動，在這場有史以來歷時最長、規模最大的域外軍事干預之後，北約疲態盡顯，意興闌珊，但當前烏克蘭危機愈演愈烈，歐洲大陸烽煙再起，回歸英國的北約峰會將目光再度聚焦到歐洲。一時間，“北約重返歐洲”成為人們熱議的話題。
然而，北約此番輪迴絕非倦鳥歸林，迷途知返，事實上，北約雄心未泯，在強調“看家護院”的同時，持續推進改革，繼續行進在靈活化、全球化的轉型之路上。
“舊棋局”新弈法
如果說北約轉型意味著尋找新任務、吸納新成員、拓展新功能，那麼烏克蘭危機拉回了北約“東張西望”的目光，阻滯了北約吸收新成員的步伐，逼迫北約重拾傳統大國博弈對抗的軍事能力，“舊棋局”新弈法帶來新變化，無疑對北約轉型進程形成了衝擊，構成了挑戰。
首先，烏克蘭危機促使北約重新回歸集體防禦的“本職工作”。冷戰結束後，北約不再把大體承襲前蘇聯“衣缽”的俄羅斯視為主要威脅，隨著“9·11”事件的爆發，北約的目光跨越地中海，投向兩河流域、投向帕米爾高原，甚至投向了太平洋。北約2010年新版的“戰略概念”規定了三大任務，即集體防禦、危機管理與合作安全。不僅賦予了危機管理、合作安全與集體防禦同等重要的地位，而且鋻於反恐行動的現實需要和成為“全球公域”（Global Commons）安全主宰的理想，北約注意力和資源逐漸向危機管理與合作安全傾斜，集體防禦頂著北約最具威懾力武器的名號，實則倍受軍費削減、軍隊裁撤、軍備老化等煎熬。
但是，烏克蘭危機爆發後，北約重新“發現”了集體防禦的重要性。在北約看來，俄羅斯之所以敢“鯨吞”克裏米亞，是因為烏克蘭不受集體防禦——即“第五條款”的保護。假如在與俄羅斯的邊境線駐有北約軍隊，即使是象徵性的，也將使俄心生忌憚，因為俄一旦與之發生衝突，將面臨北約集體防禦之劍的懲罰，而這意味著俄將與北約佔絕對優勢的軍力對抗。儘管過去五年來，北約的軍費開支下降了20%，俄羅斯增加了50%，但是北約軍費開支之和仍是俄羅斯的十倍，在北約看來“普京現在咄咄逼人的表現，讓人覺得軍費開支像是倒過來一樣”，這是北約不能容忍的。因此，增加北約集體防禦的存在感和威懾力勢在必行。
其次，烏克蘭危機使北約冷靜看待吸納新成員的進程。冷戰結束後，北約迅速開始了東擴的進程。從1999年到2009年，經過三波東擴，吸納了12個中東歐新成員國，北約發展成為擁有28個成員國，近9億人口，軍費開支佔全球軍費總額60%的超級軍事集團。2008年，北約儘管推遲了吸納烏克蘭和喬治亞的計劃，但承諾兩國加入北約的進程將來必定實現。
北約輕鬆寫意的東擴忽視了俄羅斯越來越緊張的情緒，輕視了普京一再發出的嚴厲警告。普京治下的俄羅斯致力於實現其大國復興的夢想，而囊括了烏克蘭的歐亞同盟則是其不可或缺的一環。如果烏克蘭加入北約，不僅莫斯科距離北約邊境將由冷戰時期的1800公里縮減至不足500公里，俄羅斯失去戰略緩衝地帶，而且俄大國復興夢將成為一場永遠的夢。俄羅斯與西方將走上無法妥協的永久對抗之路。
烏克蘭危機中，俄羅斯出兵克裏米亞讓北約意識到了問題的嚴重性。而一旦烏克蘭、喬治亞獲得“第五條款”的成員國特權，將使得其他成員國履行集體防禦義務的責任大為增加，因此，北約一再強調“成員國資格並不是福利慈善事業，不能隨便施捨”，北約秘書長拉斯穆森在此次峰會的記者招待會上也一再聲明，北約在吸收烏克蘭和喬治亞的問題上“沒有時間表”，而且絕非短期內能完成的目標。
再次，烏克蘭危機使北約重新審視傳統軍事能力建設。北約2010年峰會通過的新戰略概念在安全評估方面，認為北約遭到傳統軍事攻擊的可能性不大，而大規模殺傷性武器擴散以及網路攻擊等新威脅的風險上升，因此，推進“反導”系統建設提升威懾力，運用政治、經濟綜合性的危機管理手段，積極開展國際合作成為北約應對新威脅的主要途徑。歐洲各國紛紛裁撤軍隊數量、削減常規軍事武器，致使北約在大國對抗的傳統軍事領域的能力遭到削弱。
以至於，當俄羅斯以迅雷不及掩耳之勢奪取克裏米亞時，北約根本來不及做出反應，暴露了其軍事能力方面的短板。英國議會防務委員會經過長達數月的調研，提交報告指出，北約在指揮和管理結構上存在嚴重缺陷，缺乏預警能力，軍隊預備性不夠，不足以應對俄羅斯這樣的對手。
北約“戰略機遇期”?
如果說“阿富汗任務”的結束引發了北約對其發展前景的焦慮和轉型戰略的評估，那麼烏克蘭危機則使北約重拾自信，其目標層次趨於明確、敵友關係得以梳理，提升軍事能力的決心得以貫徹，北約轉型走出了“觀望迷茫期”，迎來了合理髮展的“戰略機遇期”。
第一，歐洲自身及其周邊安全將成為北約優先關注的目標。首先是歐洲本土的安全問題，拉斯穆森稱：“俄羅斯對烏克蘭的干涉是自冷戰以來最嚴重的安全威脅”。北約副秘書長則承認，原本以阿富汗行動後續問題為議程的本屆峰會，由於烏克蘭危機，“峰會的焦點明顯轉移了”。
事實上，阿富汗“看守”總統卡爾扎伊甚至都沒有出現在峰會之上。而北約峰會期間則專門舉行了與烏克蘭的特別會議。美國總統奧巴馬參加峰會之前先訪問了愛沙尼亞，並與波羅的海三國舉行會談，重申美國的防禦承諾，警告俄羅斯不要染指波羅的海。
其次，對成員國構成威脅的國際安全問題。2014年6月，北約政策專家組根據安全形勢的變化提出了“雙重支柱”的方案，即一方面關注歐洲成員國的集體防禦，另一方面關注涉及成員國國際環境穩定的共同安全。在北約峰會召開前夜，“伊斯蘭國”又“處決”了一名美國記者，伊拉克問題立即成為了峰會的焦點議題之一。拉斯穆森強調，北約支援成員國幫助伊拉克打擊“伊斯蘭國”的行動，如果收到來自成員國的請求，北約也將提供助力。這表明，北約不會輕易放棄域外干預行動，但也不會輕易卷涉其中。
第二，儘管北約東擴的進程將放緩，但北約的盟友及夥伴關係的劃分將更為清晰。顯然，在北約眼中，俄羅斯已不再是真正的戰略夥伴。雖然拉斯穆森一再強調北約堅持1997年與俄羅斯簽訂的“基礎條約”，不會將俄羅斯視為敵人，但事實上北約已認定俄為當前最大威脅來源，對俄羅斯的遏制將提升至冷戰結束以來的最高層級。在俄周邊地區的北約軍事活動將益發頻繁，北約用衛星圖片解釋俄軍隊“入侵”烏克蘭表明對俄監控和宣傳戰志在必得，法國總統奧朗德在參加北約峰會前夕宣佈停止向俄交付兩艘“西北風”兩棲登陸艦，則意味著任何與俄的軍事合作都無法再維持。此前北約與俄羅斯形如雞肋的“夥伴關係”自此了結。
北約內部盟國則重獲團結。峰會上，“新歐洲”防俄、遏俄的聲音得到充分重視，“舊歐洲”不再提與俄修好的倡議，在行動上與美國保持一致，在軍費開支上也將做出妥協。對美而言，繼續使用一個趁手的工具總比重新打造一個新工具成本要低得多，因此，北約仍將是美國的戰略支柱之一。
與此同時，北約與其他夥伴國的關係也將更為密切。瑞典、芬蘭將為協防東歐提供幫助，亞太四個夥伴國將與北約發展更為默契的軍事合作，22個北約夥伴國將成為助力北約全球化的有效網路。
第三，北約軍事能力將得到改善，軍事“現代化”問題被迅速提上議事日程，此次峰會通過的《戰備行動計劃》以“想駐多久駐多久”的文字遊戲繞開了此前與俄羅斯的“君子協議”，實現了在東歐的事實上的永久駐軍，同時縮短了北約快速反應部隊的反應時間，從數周縮短至數天，提高了快速反應能力，而由英國率先建立的“聯合遠征軍”模式則有效提高了決策效率，指明瞭北約軍事結構的改革方向，此外，加大軍費投入、加強武器研發、增加聯合演習等等一系列舉措，將使北約成為更具機動性和威懾力的部隊，擁有“名副其實”的軍事戰爭能力。
總之，烏克蘭危機中止了有關北約何去何從的辯論，明確了北約的角色定位和發展方向。雖然短期內它可能會放緩北約走向全球的腳步，牽扯北約對外干預的精力，但是從長遠看，不失為北約檢視自身能力不足的一個機會。如若北約通過“修練內功”、整合盟國內部資源，提升夥伴國能力，強化全球網路，實現對俄羅斯的徹底遏制，北約可能形成真正駕馭全球安全的能力。
當然，目前而言，北約離這一成功轉型的目標仍然十分遙遠，過程面臨曲折多變的危險。一方面，俄羅斯不會坐以待斃，必將有所行動。北約峰會之前，俄羅斯就接連拋出針對北約協防烏克蘭的新戰略和七點停火建議，意圖打亂北約峰會的步驟，將來俄羅斯的長久對抗可能將北約拖入另一個泥潭。另一方面，北約陣營當前團結一致的動力一旦弱化，即來自俄羅斯的威脅不再嚴重，難保北約重新陷入爭吵之中，一系列改革的軍費開支將難以為繼，轉型之路前途多棘。□（陳旸 中國現代國際關係研究院歐洲所）
