奧巴馬的外交算盤
美國總統奧巴馬12月17日宣佈放寬對古巴的經濟制裁，啟動磋商復交談判，並重新評估美國把古巴列入支援恐怖主義國家名單的政策。令人驚詫的，不僅是此事來得突然，更在於象征西半球冷戰的最後一塊“鐵幕”矗立半個多世紀以後，終於轟然坍塌。人們最好奇的則是，奧巴馬驚人之舉背後，到底有著怎樣的政治考量。
奧巴馬此舉當然有其個人的小算盤。奧巴馬第二任期轉眼已過兩年，但盤點內政外交，實在乏善可陳，經營政治或外交遺產的壓力陡然加大。緩和與古巴的關係，曾是2008年奧巴馬參選總統時的政治承諾，2009年上任後也曾嘗試放鬆制裁，但隨後因為美國國際開發署承包商艾倫·格羅斯被古巴以間諜罪監禁而終止。最近，在加拿大和教皇的協助下，美古就釋放格羅斯達成協定，奧巴馬兌現其政治承諾的時機終於來臨。他超越單純放鬆制裁的一般預期，大尺度地直接宣佈啟動恢復美古外交關係談判。
奧巴馬此舉實為順應民意之意。據美國布魯金斯學會的研究，56%的美國人和63%的佛羅裏達人支援改善美古關係。此外，改善美古關係，推動美古移民談判，亦將為其剛剛宣佈啟動的移民改革帶來助力，也會吸引更多古巴裔年輕人以及其他西班牙裔美國人支援民主黨，為即將拉開序幕的2016年總統大選積累資本。在輿論普遍認為奧巴馬提前“跛腳”的時刻，此舉顯然製造了“黑天鵝”效應，無疑可提升其政治聲譽，助其達到青史留名的目的。
當然，奧巴馬的“小算盤”也蘊含著“大外交”的謀劃和設計。
首先，要借美古關係融冰對古巴改革進程施加影響。古巴國家領導人勞爾·卡斯特羅主政以來，已陸續推出多項改革措施，今年又剛剛通過了新的《古巴外國投資法》，開放力度進一步加大。繼續維持對古巴的嚴厲制裁，將使美國企業錯失在古巴的商機，試圖對古巴的改革注入美國的元素更無從談起。
與此同時，古巴也有改善對美關係的迫切願望。古巴經濟困難，其能源供應嚴重依賴委內瑞拉。前總統查韋斯去世後，委局勢一直不穩，國際油價大跌又致委經濟面臨困境，古巴必須為自身經濟發展尋找更多依靠和未來出路。另外，奧巴馬任期僅剩兩年，未來一旦共和黨總統上臺，美古關係正常化可能又將推遲四年甚至八年。此外，勞爾·卡斯特羅已公開表示，將在2018年進行新一輪的權力交接。這是否意味著古巴政治改革已初露端倪，也令美國充滿了期待。
第二，美國因頑固制裁古巴，飽受世界詬病，更在拉美陷於孤立。美國對古巴的制裁是地地道道的冷戰產物，核心目標是顛覆古巴社會主義政權，但歷經半個多世紀難以得逞，不得不改弦易轍。更令美國無法繼續忍受的是，美國對古巴的制裁遭到世界大多數國家，包括多數美國西方盟國的抵制，聯合國大會連續23次通過決議，譴責美制裁古巴政策。美國孤立古巴的政策事實上演變成了美國的自我孤立，在國際上面臨強大的輿論壓力。
2015年美洲國家首腦會議將在巴拿馬召開，在是否邀請古巴問題上，美國與拉美國家形成嚴重對立。拉共體33國，尤其是美洲玻利瓦爾聯盟國家態度明確，堅決要求古巴參會。美必須在與古共同出席和拒絕參會之間做出選擇。這個由克林頓政府一手組建的汎美機制面臨遭受嚴重削弱的危險。從這一角度而言，美國緩和與古巴關係又是順勢而為之舉。
第三，美國希望借此重塑拉美格局，重振美國影響。美國對其拉美“後院”曾長期高枕無憂，但近年形勢有變。俄羅斯加大重返拉美的力度，不僅試圖與古巴重啟情報合作，還試圖在拉美重建海軍補給基地。考慮到美俄在烏克蘭問題上的對立對抗，緩和美古關係可以防止俄利用與古巴的關係，在美國“後院”放火，並成功在拉美實現突圍。對美國而言，抑制其在拉美外交的頹勢已是當務之急。
在此背景下，美國與身為美洲玻利維亞聯盟“智囊”的古巴緩和關係，將對委內瑞拉等左翼國家產生拉動作用，拉美激進反美聲音將會因此受到抑制或削弱。由此，通過改善對古關係，美可順勢扭轉對拉關係被動局面，重新掌握對拉美事務的話語權甚至是主導權。
不過，美古關係全面正常化還有很長的路要走，仍有許多現實的障礙需要逾越。目前美國共和黨高層、國會6名古巴裔議員、即將出任下屆參院外委會主席的共和黨參議員鮑勃·考克、軍事委員會主席麥凱恩、美洲事務小組主席盧比奧和對外行動撥款小組主席格林厄姆都反對奧巴馬與古巴復交，他們已著手謀劃通過拒絕撥款或阻撓任命大使等手段為奧巴馬設置障礙。最重要的是，美國這次對古巴解禁的力度雖說空前，但就整個制裁政策而言，仍然屬於總統行政許可權內的有限放鬆，全面解禁須國會廢除《赫爾姆斯－伯頓法》後方可實現。此外，奧巴馬直言不會放鬆對古巴的民主和人權壓力，這也意味著美古關係將從制裁與反制裁向干涉與反干涉主題轉變。當然，美古關係破冰也不等於美拉關係的春天降臨，控制與反控制仍將是美拉關係的主線。（文/劉飛濤 作者單位：中國國際問題研究院美國研究所）
