緬甸外交戰略：從東方主義到再平衡中的中立主義
編者按：隨著中國與世界各國的經貿聯繫趨於密切，確保全球陸海戰略通道安全暢通的重要性日益凸顯。有鋻於此，對全球陸海戰略通道沿線國家的外交戰略予以全面系統的分析與評估，已成為當前中國國際問題研究最為急迫的任務之一。
中國網策劃推出“世界戰略要地外交走向分析”系列，關注全球範圍內十余個重要陸海戰略通道區域，分析其沿線重要國家的外交戰略，展示地緣政治背景，凸顯國際層面的機遇與挑戰。
王勇輝 華中師範大學政治學研究院 副教授
緬甸是東盟國家中與中國最早建立外交關係的國家之一，中緬在共同倡導和平共處五項原則長期保持著友好的關係，從官方到民間都沿承著歷史上的“胞波”友誼。雖然緬甸在獨立後長期奉行“不結盟、積極、獨立”的外交政策，但在地緣上與中國、泰國、印度、孟加拉和寮國5國互為陸上鄰國，中國和東南亞其他國家的政治與文化等影響久遠，加上歷史上曾經受到英國和日本等西方國家的殖民侵略，在民族心理和歷史實踐中都形成了某種親東方傳統。從緬甸獨立以來，緬甸的民族文化、國內政治、外交政策等都呈現出明顯的東方主義特徵。
緬甸在地緣上是連結東南亞與南亞、中東的必然陸路通道，也是通往印度洋的重要紐帶，這種天然的地緣重要性使緬甸成為包括美國、日本、印度等大國角逐的對象。自2003年8月緬甸的七部民主路線圖提出以來，緬甸的親東方傳統正在發生一種由內而外的轉變。特別是2010年11月昂山素季重獲自由後，在西方受過高等教育的昂山素季及其領導下的全國民主同盟把緬甸的“民主化”浪潮迅速推向了一個新的高度。昂山素季不僅僅是緬甸軍政府的反對黨領導人，而且是一個西方以諾貝爾和平獎加以認同的追求民主、人權和自由的象徵性符合。與此同時，緬甸軍政府的外交戰略發生了明顯變化，傳統上的緬甸東方主義特質正悄然發生變化，包括緬甸同中國的傳統盟友關係也在發生悄然的變化，中國的諸多重大投資在緬甸遭受了前所未有的損失和困境。當前，緬甸“民主之春”似乎有日益盪漾之勢，以昂山素季為代表的民主人士在日後不管能否當選總統，但對緬甸政權及其外交政策走向的影響將會是日益加大的。隨著緬甸政權的“民主化”進程不斷推進，緬甸國內黨派和民族等各種勢力的關係更加複雜，緬甸的外交戰略也隨之進入一個調整、平衡與再平衡的過程中。
一、美國對緬甸外交戰略轉型的影響：從政治“民主化”到外交親西方化
美國的對緬甸政策是導致緬甸對外戰略轉型的重要因素。自緬甸軍政府1988年上臺以來的二十多年裏，美國聯合英國、法國、澳大利亞等西方國家，對緬甸採取了政治、經濟、軍事等全面的嚴厲制裁。在經濟方面，根據1997年《對外業務、出口融資和相關項目撥款法》(Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act)第570(b)款和《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)，禁止美國人在緬甸進行新的投資。2003年美國頒布《緬甸自由和民主法》(Burmese Freedom and Democracy Act)的要求禁止進口緬甸產品，禁止向緬甸輸出金融服務和涉及某些被監控的緬甸人利益的財產交易。此外，美國還挾制國際貨幣基金組織、世界銀行和亞洲開發銀行等國際組織，禁止這些國際組織對緬甸進行貸款和開發援助等；在政治上，2005年1月，美國公然把緬甸稱之為暴政國家和獨裁國家，並在後來多次試圖推動聯合國安理會制裁緬甸；在軍事上，美國聯合英國、法國、德國等歐洲國家對緬甸實施武器禁運，停止同緬甸的軍事交流與合作。通過政治、經濟、軍事等一系列制裁措施，美國的目的是迫使緬甸軍政府放棄政權，以使得緬甸回到所謂西方觀念中的民主政權道路上來。但是，這些制裁措施的客觀效果與美國的願望相悖，緬甸軍政府得以持續執政二十多年，緬甸的外交戰略不是投向美國的懷抱，而是更加認同其東方主義特性，在大國關係中，緬甸同中國發展了比較穩固的盟友關係。
美國的戰略決策者應該知道，對緬甸的制裁只是迫使緬甸政權及其外交戰略發生變化的一種外在手段，另外一個更加有效的促變手段是在緬甸培植親西方的領導人或者反對派，而昂山素季的出現恰好在特定歷史拐點給了美國等西方國家實施後一手段絕佳機會。昂山素季作為緬甸獨立領袖昂山將軍的女兒，使得其在緬甸具有與生俱來的巨大影響力。昂山素季18歲時在英國牛津大學接受高等教育，並且于1972年同英國學者、牛津大學教授邁克 阿裏斯（Michael Aris）結婚並加入英國國籍，在他國接受教育、嫁為人婦且加入英國國籍的她，當時看來與後來的緬甸系列“民主化”事件似乎將不會有任何干係。但由於其特殊的緬甸家族背景，加上西方教育和婚姻背景，自然地受到美國等西方國家的重視，進而被視為在緬甸推行“民主化”絕佳代理人。1988年3月，昂山素季以其母病危為由，在美國民主基金會的支援下回到仰光，不久就組建了反對黨——緬甸全國民主聯盟，並出任總書記。由於昂山素季的個人巨大影響力和令人悲憫的不畏強權的女傑形象，全國民主聯盟很快地發展壯大，並成為全緬最大的反對黨，並在緬甸國內推行“民主”和“自由”。在1990年昂山素季被緬甸軍政府監禁的同年，歐洲議會給昂山素季頒發了薩哈羅夫人權獎（Sakharov prize），1991年，昂山素季又獲得了諾貝爾和平獎。無疑，這一系列的榮譽是當時以美國為首的西方對昂山素季在緬甸初期的“民主化”鬥爭提供的巨大精神支援和鼓勵。在美國等西方國家的施壓下，緬甸軍政府于2010年11月13日釋放了昂山素季，2012年5月2日，民盟領導人昂山素季當選緬甸人民院議員。同年在45個議會議席補選中，全國民主聯盟贏得40個議會議席。2013年6月，昂山素季宣佈競選緬甸總統。昂山素季得以獲釋及其後來的一系列政治成就，意味著緬甸從昂山素季回國時怯生生的“民主之花”期進入了盛開的“民主之春”期。由於昂山素季同傳統的軍政府當權者不一樣的價值觀，昂山素季及其領導下的全國民主同盟在緬甸推行“民主化”的一大後果是，緬甸外交戰略由以前的倒向東方轉向靠近西方甚至親近西方。緬甸外交戰略的這種轉型不應該簡單地歸結為昂山素季單個女性的傑出和魅力所致，以美國為首的西方國家在背後的推動起著更為關鍵性作用，正是如此，美國等西方國家才得以基本實現其戰略目標：通過促進緬甸國內政權的“民主化”，進而促使緬甸外交由倒向東方到親近西方的轉向。
二、緬甸國內民族問題對緬甸外交轉型的制肘：重塑東方價值觀
緬甸作為世界上最不發達的國家之一，其根源之一是政治制度上存在重大缺陷，這種政治制度的重大缺陷也使得緬甸民眾求變成為一種重要傾向，並進而使得昂山素季領導的“民主化”進程在緬甸取得重要突破。但緬甸的政治制度不是簡單的推行西方民主化就能變得無所不能，緬甸的外交戰略走向更不是所謂的實現“民主之春”就會完全倒向西方，其中一個重要的制約因素是緬甸錯綜複雜的民族問題。
緬甸有135個民族，其中緬族佔人口總數的三分之二，但少數民族居住地佔總面積的60%左右，該國存在著主體人口在居住地面積上佔少數的複雜民族結構。在歷史上，英國殖民者曾經對緬甸推行“分而治之”的政策，給緬甸各民族種下了隔閡的種子。由於民族問題非常複雜，導致緬甸政局長期不穩定，緬甸長期處於一個缺少統一法制的亂局中。在緬甸北部地區，不受緬甸中央政府控制的武裝組織眾多，其中以克欽獨立軍的實力最為強大。克欽人與中國境內的景頗族係同一民族。此外，果敢族中80%以上是漢族，其武裝組織多次同緬甸政府軍發生衝突。佤族總人口約為20萬，是緬甸一個比較大的民族，佤邦聯合軍控制著緬甸東北部1.8萬平方公里的面積。果敢族和佤族都同我國雲南省接壤，這兩個民族和克欽族與我國雲南省的一些民族有著歷史上的同族淵源關係。加上這些民族與我國雲南省的特殊地緣關係，緬甸的對外戰略要急劇的轉向親近西方而放棄東方，很難在這些民族中得到認同。自2009年果敢同緬甸政府軍的軍事衝突以來，曾經有大量的緬甸邊民進入我國雲南省境內避難。而且戰亂曾多次導致中國邊民遭受誤傷，緬甸軍方的炮彈也曾多次飛入中國境內，不僅對中國邊民的生命財產造成了傷害，也是對中國領土的事實侵犯。中國政府雖然不干涉他國內政，但是如果緬甸的民族問題得不到合適解決，特別是因為民族衝突造成中國邊民的生命財產遭受傷害和領土主權遭受侵犯，中國自然有權力可以採取合適的應對措施。因而，在某種程度上，民族問題使得“民主化”進程中的緬甸在外交戰略轉型過程中不得不做一個東西方間的平衡。
三、 地緣因素作用下的緬甸外交轉型：在麵包與理念中尋求平衡
緬甸的“民主之春”不能僅僅當做是緬甸民眾對緬甸軍政府專制統治下的政治生態的反抗，也應該是借重所謂“民主”與“自由”價值觀對貧困的抗爭。在中南半島，歷史上從來沒有一個真正意義上的以追求西方民主為終極目的的西化國家，而是根據經濟發展的需要而改革政治生態，即西方民主理念是為一國民眾生存所需的麵包服務的，緬甸也將無法擺脫這一人類生存和社會發展的歷史法則。因為緬甸“民主化”進程得以推進，以美國為首的西方國家先後放鬆或取消了對緬甸多項經濟制裁。 2012年2月7日，美國取消了《2000年販賣人口受害人保護法》規定的部分制裁措施，同意讓世界銀行、國際貨幣基金組織和亞洲開發銀行等國際金融機構對緬甸提供有限技術援助。2013年5月吳登盛總統訪美期間，緬美簽署了《貿易與投資框架協議》，緬甸承諾實施經濟改革，美國則承諾對緬甸提升貿易進出口和技術援助。據緬甸2015年《Weekly Eleven》5月初的一份報道，緬甸已通過了美國的普惠制(GSP)審查，並重新獲得美國的普惠制待遇，有5000多種產品可以免稅進人美國市場。此外，緬甸也將是歐盟提供關稅優惠的受惠國，歐盟對從緬甸進口的產品實行免關稅政策。不難看出，對於緬甸政權和民眾的一大變革動因是，通過融入西方的價值觀，發展同西方的經貿往來，從而擴大對外貿易開放度，使得緬甸經濟得以更多的發展機遇。
另一方面，緬甸作為與中國接壤的東盟國家，與中國傳統的友好關係及特殊的地緣關係，決定了緬甸的“民主化”改革只是在外交戰略上的某種平衡，不可能完全投靠美國等西方國家而對抗中國。一方面，美式民主與西方價值觀對緬甸民眾的影響在不斷增大，緬甸民眾對中國的認同感在某種程度上下降，緬甸民間的反華情緒也逐漸浮現。特別是自2011年以來，在緬甸民眾的抗議下，中國在緬甸的密松電站項目、萊比塘銅礦項目等被迫停止，甚至中緬油氣管道項目也遭受困境，這些給中國企業造成了巨大經濟損失。另一方面，自2011年以來，緬甸總統吳登盛多次訪華以示中緬關係的重要性，在2015年4月22日吳登盛總統同習近平主席在雅加達會談時重申加強中緬全面戰略夥伴的重要性，並且支援中國提出的“一帶一路”、孟中印緬經濟走廊等合作倡議。不難看出，緬甸對外戰略的平衡時自然會基於現實利益做多重博弈。對於緬甸最大的現實利益是，由於地緣上同中國的毗鄰關係，緬甸的民族問題解決甚至國內政權穩定需要中國的支援，中國的資本和技術對於緬甸經濟發展的直接效用要遠遠高於遠隔重洋的美歐投資和貿易往來。換而言之，由於地緣的因素，緬甸的經濟發展和社會進步較為現實的途徑是在以東盟為依託，進一步同中國發展全方面戰略夥伴關係。
從客觀現實來看，當前緬甸的“民主化”使得緬甸外交戰略在東方與西方大國間尋求某種平衡，緬甸的外交戰略轉型繼承了緬甸獨立自主外交政策的某種傳統，即一種新型的中立主義道路，這使得“民主化”進程中的緬甸既沒有也不可能倒向哪個大國。這種新型中立主義道路是對1988年以來緬甸軍政府外交戰略的修正，也是某種程度向緬甸獨立後至1988年期間緬甸獨立自主外交的某種程度回歸。昂山素季于2015年6月11日訪問中國，並同習近平主席進行了會談，既表明瞭緬甸的“民主化”進程不會從根本上改變中緬的密切關係，也表明中國政府對“民主化”進程中的緬甸外交戰略走向有信心。
總之，無論是從民眾對高壓政治的求變心理還是從民眾對生活改善的市場需求，緬甸“民主化”進程是特定歷史發展階段的必然產物，緬甸外交戰略自然隨之會出現某種週期性的平衡與回歸。緬甸對於中國的能源通道安全與軍事戰略都具有重要的意義，但中國和緬甸是一種不對稱的相互依賴關係，我們需要更加清楚和全面地認識“民主化”進程中緬甸外交戰略轉型的本質，對於週期性的緬甸外交轉型所產生的負面衝擊有所準備，並且以長遠的戰略眼光，不計一時所失或所得，在傳統的雙邊關係基礎上進一步同轉型中的緬甸提升全面戰略夥伴關係。
