編者按：“一帶一路”倡議對中國、對沿線國家和地區乃至對整個世界的影響均十分巨大，作為一項長期、複雜而艱巨的系統工程，“一帶一路”的推進實施面臨諸多不容忽視的風險與挑戰。在中國社科院世界經濟與政治研究所的支援下，該所國際戰略研究室主任薛力博士與《世界經濟與政治》編輯部主任袁正清研究員聯合策劃組織了“一帶一路：實施中的挑戰與應對”研討會，會議成果授權中國網觀點中國獨家發佈。
——“一帶一路：實施中的挑戰與應對”系列專家談
肖河中國社科院世界政治與經濟研究所助理研究員
重視海外基礎設施投資與建設、強調互聯互通的“一帶一路”倡議走向落實的2014至2015年，中國的對阿政策卻顯示出了“經濟止損、深度介入”的特點，在雙邊經貿關係有所減弱的同時，深入地介入到阿富汗民族和解進程和阿富汗-巴基斯坦的雙邊中去，推行了一套外交介入先於安全援助、安全援助先於增強經貿聯繫，支援美國在阿有限存在的新阿富汗政策。目前，雖然阿富汗局勢走向仍屬複雜，但是經過將近一年的嘗試，中國在阿富汗問題上的國際影響力已經得到了顯著提高，也實現了與美國的協調合作，長期來看也會有利於中國在阿富汗和阿巴邊境的相關投資項目。這一“阿富汗模式”是在堅持不干預內政原則的情況下，對中國傳統的“發展外交”模式的突破，對於“一帶一路”倡議的具體落實具有重要的參考意義。
美阿裂痕在阿富汗卡爾扎伊政府任期內的逐漸加深，中國逐漸開始提防美國可能最終“放棄”阿富汗、局勢走向徹底失控的危險。因此，中國的對阿政策也從2011年底起由2001年以來的“旁觀”轉為積極。在2013年，不僅美阿關係的進一步惡化、保證撤軍後美軍在阿法律地位的雙邊安全協議遲遲無法達成，而且中阿的大型經濟項目的步履也逐漸艱難，這些因素都促使中國開始進一步思考和調整對阿政策。總體上，儘管在加尼政府上臺後，美阿關係有了明顯改善，並且在奧巴馬政府內也將很可能維持目前1萬人左右的駐軍，但是從長期看來，中國始終認為美國在阿富汗的存在終究是“暫時性的”，對阿富汗政府在經濟與安全領域的現有和預期表現均信心不足。因此，雖然2014年9月上臺的加尼政府多次表達了吸引中國投資、振興阿富汗經濟的強烈願望，並多次敦促中國加快各項目進度，但是中國比起經濟獲益卻更看重維持阿局勢的基本穩定，因而“一反常態”地將對阿非軍事性安全援助和加強外交介入作為最主要的政策工具，傳統的通過加深經濟聯繫、避免介入政治問題來拓展雙邊關係的“發展外交”則開始居於次要地位。
中國在對阿經濟政策上表露出了明顯的“止損”傾向。2008年，中國冶金科工集團與江西銅業組成的中治江銅聯合體獲得阿富汗艾娜克（Aynak）銅礦的開發權，這也一度被視為中國在阿的重大經濟勝利。當時，中方以計劃總投資29億美元、向阿政府支付8億美元的合同金、交納19.5%的特許使用權費，同時承諾進行鐵路基礎設施投資、產生400兆瓦發電量的絕對優勢取得了開採權。 但是由於武裝分子襲擊、徵地、文物發掘等各類問題，該項目多次中斷。中冶江銅也在2013年8月正式提出了減少特許使用權費、停止修建火電站和煉銅廠、推遲鋪設鐵路、並將投產時間延後到2019年的要求。 至今，艾娜克銅礦距離投產仍遙遙無期，阿國內也普遍認為中方在現階段並無意儘快重啟項目。 此外，另一標誌性資源產業投資、中石油的阿姆河盆地（Amu Darya）油田項目也並不順利，儘管中方在競標時同樣開出了極其優惠的條件，承諾支付15%的開採稅、20%的企業所得稅和70%的項目利潤，但是在2012年10月投產後依然因為煉油地點的分歧而一度停工，隨後還陷入了與獲准進入毗鄰地區的美國煉油公司的激烈競爭和價格糾紛。
與標誌性投資項目的趨勢相一致，2013-2014年中國在阿富汗的投資總增量也為負133萬美元，總投資49個項目、共5800萬美元，僅排在所有投資國的第八位，與排名靠前的南非、土耳其、阿聯酋等國差距明顯（三國分別為1.54億、1.5億和1.22億美元）。這些變化說明，雖然中國向來重視海外資源和基礎設施投資，並且對風險和成本也有較高的容忍度，但是由於阿富汗國內環境過於極端，中國的 “發展外交”也正在退潮，因此有必要採用其他替代措施來予以彌補。
從2014年起，中國就從兩方面展開了外交努力：其一是直接為塔利班和阿富汗政府牽線搭橋、實現政治和解；其二則是著力推動阿富汗和傳統盟友、“一帶一路”倡議的最重要支點巴基斯坦改善關係。雖然中國一直強調這些舉措都是在阿富汗政府的主動要求下才採取的，但是，這仍然說明中國在阿富汗事務上已經展現出“深度介入”的特點，甚至被視為對美國同類嘗試的效倣、是要扮演“替代者”的角色。不過，中國在將塔利班和巴基斯坦納入到阿富汗問題的解決方案中時，其態度和做法與美國和其他相關方相比仍有兩點顯著區別：第一，中國並不認為與阿富汗或者巴基斯坦的“緊密關係”會損害其在阿富汗的形象，也從未表達過塔利班在阿富汗“沒有政治未來”的觀點，甚至被認為是將維持美國（阿富汗政府）與塔利班勢力的相對平衡作為在阿戰略目標 ；其次，雖然阿富汗將中國對巴基斯坦的巨大投資和影響力視為“最有價值的資產”，但是中國並不願意和美國那樣向巴基斯坦強硬施壓、或者直接譴責巴方對阿富汗塔利班支援。
不過，值得強調的是，雖然自2014年2月中國外長王毅訪問喀布爾以來、中國就明確地表明瞭“阿富汗的和平與穩定，事關中國西部的安全”的立場，並且有包括國務委員、公安部長郭聲琨在內的多名安全官員訪問阿富汗，但是中方尚不認為在阿的恐怖主義對中國構成了急迫的威脅，因此也不能高估阿富汗在安全價值上對於中國的意義。儘管從2014年開始，新疆的暴恐事件中組織化、國際化、意識形態化的特點急劇凸顯，但是總體來說其與難以有效運轉的東突組織（ETIM）或者新興的突厥斯坦伊斯蘭黨（Turkestan Islamic Party）之間還缺少直接的聯繫。 同時，國內也有不少主張認為中阿邊界地形複雜、難以穿越，阿富汗境內的恐怖主義也並不會構成對中國的直接威脅，即使其安全局勢惡化，中國通過強化國內措施也足以應對。因此，中國雖然從2014年起加大了對阿富汗的安全援助，但是更多地局限于警用檢測和支援設備、相關設備的訓練和後勤保障上，並不願意向阿富汗政府提供殺傷性武器。
目前來看，自2014年開始，中國就已經開始執行一整套“新阿富汗政策”，其包括以下四點主要內容：支援美國在阿富汗保持有限的軍事存在，例如推動阿美達成安全協定；在不提供戰鬥裝備的前提下，同比大幅提高安全援助力度；推動阿富汗與巴基斯坦接近，嘗試運用三邊外交和經濟倡議來強化兩國的紐帶；說服巴基斯坦向塔利班施加影響，大力推進躑躅不前的政治和解進程。相較以往，該政策的最顯著特點就是在避免干預內政的情況下“深度介入”到阿富汗、巴基斯坦的國內事務和雙邊關係中去。
雖然當前的阿富汗和解進程因為8月份的襲擊高潮中斷、阿巴關係也再次趨於緊張，但是經過大半年的外交介入，中國在阿富汗問題上的分量卻大為增加。9月26日，美國、中國、阿富汗、伊朗、巴基斯坦等國的代表在聯合國大會期間于紐約召開了關於阿和平重建與區域合作的“中、美、阿三方會議”，克裏在會上還表示美國將歡迎中國與阿富汗展開的一切形式的合作，中國也儼然成為了解決阿富汗問題的關鍵國家。 為了在和解進程受挫後支援對阿新政策，11月3日，在中方剛剛向阿方提供了1000萬人民幣的地震救災物資和10萬美元的緊急現匯援助之後，中國國家副主席李源潮又到訪喀布爾，與加尼政府在安全、重建和教育方面簽署了三份合作協議，表示將按照承諾提供5億元人民幣用於為阿國民軍和警察部隊的遺屬修建住房、援助新的道路安檢系統並提供1500個獎學金名額，並且要繼續推動由“阿人主導”的和解進程、歡迎阿富汗加入絲綢之路經濟帶倡議。而且，在和談停滯了四個多月後，經過中美等國的積極努力，阿富汗總統加尼與巴基斯坦總理謝裏夫終於在第21屆聯合國氣候大會上會面並表態將重啟和談進程，而塔利班武裝也表示樂於見到在和談上有所突破、並承諾不再發動春季攻勢。可以說，雖然阿民族和解進程仍然前途未卜，但是中國在阿富汗以“深度介入”為最主要特徵的新政策已經在塑造地區合作、提升中國影響力方面發揮了突出的作用。
[責任編輯：李傑]
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