解讀軍民融合深層次矛盾：軍隊非戰鬥機構人員偏多
把握制約發展的深層次矛盾
近年來，軍地雙方積極推動軍民融合發展，取得顯著成效。但從總體上看，與形成軍民融合深度發展格局的總體要求還存在較大差距。正如習主席深刻指出的，我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段。形成深度融合的發展格局，就是要從制度層面推進融合，著力破解制約融合發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題。
體制性障礙。依據我國憲法，國務院領導經濟社會發展，中央軍委領導武裝力量，這種軍政分立的戰略制度設計，對於保證國家的長治久安具有極為重要的意義，但也客觀上形成了軍政二元化的管理體制，軍民兩大建設體系相對獨立，導致國防建設軍地職能交叉、協調困難。當前，我國的國防科技工業、人民防空、國防交通、國防教育等與國防和軍隊建設有關的管理職能，大多分散在工業和資訊化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、教育部，以及軍隊各總部的相關職能部門。各相關部門在共同推進國防和軍隊建設的各項工作過程中，軍地銜接不緊、多頭管理、缺乏協同等問題突出。近年來，國家先後成立了國防動員委員會，國務院、中央軍委軍隊保障社會化工作領導小組，國務院、中央軍委軍民結合、寓軍於民武器裝備科研生產體系建設部際協調小組等軍地協調機構。這些機構為推動軍民融合某一領域的協調發展發揮了重要作用，但由於頂層統籌統管體制缺乏、工作運作機制滯後等原因，軍民融合發展過程中統一性、規範性和協調性不夠，執行力偏弱等問題依然突出。
結構性矛盾。結構是體制的外在表現，同時又反作用於體制。近年來，隨著軍民融合實踐的不斷發展，“軍隊辦社會”“軍工封閉壟斷”等問題有所緩解，但軍民二元化結構並未完全打破。一是軍隊辦社會、軍隊代行部分政府職能等問題依然存在。軍隊保障社會化改革雖然取得了很大成效，但非戰鬥機構和人員偏多、保障力量結構不合理的問題仍較為突出。與能依託社會保障資源辦的事都要實行社會化保障的總體要求還存在較大差距。二是重要領域軍民分割的建設格局尚未完全打破。在氣象水文、測繪導航、電磁頻譜等一些與軍隊履行作戰職能密切相關的重要領域，普遍存在軍地自建體系的問題。三是軍工壟斷、市場封閉的格局尚未完全打破。大型軍工集團按產品類別區分業務範圍，形成了相對封閉的獨立體系，民營企業難以進入，這不但阻礙了競爭的有效開展，也不利於軍工企業自身技術創新與產業升級。
政策性問題。強調國防建設的特殊性而出臺的各項政策制度，是導致軍民分離的重要原因。一是國防採購制度的制約。競爭性採購比例過低，市場準入門檻過高，軍方難以快速利用地方優勢資源提升裝備戰鬥力和保障力。二是軍用標準制度的制約。目前在國防建設的多個領域，國家標準、行業標準、軍用標準、企業標準等多套標準體系共存，軍標與國標相對獨立，相互相容性較弱。三是國防智慧財產權制度的制約。過多強調國家的專屬所有權，對職務發明人和研製單位的處置利用權重視不夠。
加快出臺促進發展的改革措施
習主席指出，推動軍民融合深度發展，要努力形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運作體係，系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。這一重要論述是對推動軍民融合發展改革提出的明確要求。
優化領導管理體制。軍民融合發展事關國家安全和發展全局，涉及國民經濟、社會發展、國防和軍隊建設，關係到軍地雙方、各個系統、諸多領域、眾多部門，涉及軍地各有關部門的重大利益格局調整，迫切需要加強融合發展的統一性和協調性。需要將目前與軍民融合發展直接相關的管理協調機構，如“國家國防動員委員會”“國務院、中央軍委專門委員會”“依託普通高等教育培養軍隊幹部工作領導小組”“國務院、中央軍委軍隊保障社會化領導小組”等機構，整合為一個統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，加強對軍民融合的全面領導、頂層設計和統籌推進。
完善融合運作機制。一是建立完善軍地協調機制。應在軍地相關部門之間，以軍地聯席會議為依託，探索建立定期會晤、情況通報、合署辦公、項目聯審等制度，加強軍地之間的資訊溝通與密切協作。二是需求對接機制。依託軍隊有關部門歸口管理軍事需求提報工作，對需求提出的時機、程式、方法和內容要求等進行明確規定，進一步提高需求提報工作的統一性、規範性和可操作性；改變當前軍地需求對接分散管理、單線溝通、多口對接的現狀，進一步加強軍地需求對接的綜合統籌。三是戰略規劃機制。圍繞國家安全和發展戰略需要，整合軍地需求、資源和建設任務，納入國家統一規劃體系，探索軍地聯合編制、雙向銜接的規劃擬制新模式。強化規劃計劃在資源配置中的主導作用，推動行政區域和行業領域出臺配套實施計劃，形成上下銜接、橫向協調、便於落實的規劃計劃體系。
構建配套法規體系。一是制定軍民融合頂層法規。組織協調軍地相關職能部門，儘快制定頒布居於主導和支撐地位的軍民融合頂層法規。其主要內容包括：軍民融合發展的目的意義、地位作用、指導思想、基本原則；軍民融合發展中政府、軍隊、企業及社會組織等主體的權利、義務和責任等。二是梳理現行相關法規。全面梳理各領域與軍民融合相關的法規，研究確定存在法規空缺、條文不健全，以及制約軍民融合深度發展，需要進一步補充、修訂或廢止的法規，為制定完善各領域軍民融合法規奠定基礎。三是制定新的單項法規。針對戰略新興領域和資源共用方面法規空缺的問題，重點研究制定和出臺網路安全、資訊資源動員、城市防護、測繪地理資訊、氣象水文、計量標準、電磁頻譜、航空航太等方面的軍民融合法規。
（軍事科學院軍民融合研究中心 執筆：劉志偉）
