張華：臺灣獲邀參與國際民航組織有多層意涵
9月13日國臺辦例行發佈會上證實，國際民航組織理事會主席羅伯特·高貝·岡薩雷斯發函邀請中華臺北民航局派員作為理事會主席客人列席國際民航組織第38屆大會，這成為繼世界衛生大會之後臺灣參與的又一國際組織，體現了大陸方面對臺灣同胞的關心和善意，也展現了大陸保持兩岸關係和平發展勢頭的誠意和努力。
第一，臺灣進一步參與國際組織的願望實現。在“臺獨”勢力的操弄下，參與國際組織已經成為臺灣當局對外政策重要目標。部分不明真相的臺灣民眾，對臺灣參與國際社會也極為關注。兩蔣執政時期，由於大陸奪回了在聯合國的合法席位，臺灣在眾多國際組織失去了成員資格。1971年11月，ICAO第74屆理事會通過決議，正式承認中華人民共和國是唯一合法代表。李登輝和陳水扁為了彰顯“臺灣是一個主權獨立的國家”，不斷衝撞國際社會框架，謀求加入聯合國和包括ICAO在內的聯合國下屬專門機構。毋庸置疑，在兩岸未建立互信和共識的前提下，李扁當局的圖謀徹底失敗了。
馬英九上臺後，承諾堅持“九二共識”和反對“臺獨”，與大陸建立互信關係。更重要的是，馬英九所提臺灣參與國際組織並不像李扁時期那樣漫天要價，因此臺灣以合適方式參與某些國際組織具有一定的可行性。2009年9月，在以觀察員身份、“中國臺灣”名義參與世界衛生大會後，馬英九當局提出以ICAO和《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為臺灣今後參與國際組織的優先目標。此後，臺灣當局工作的重點也在推動臺灣參與以上兩個國際組織。2010年8月和2011年4月，臺灣當局兩次發佈“臺灣參與國際民航組織說帖”，進行遊說並營造聲勢。臺灣媒體和民眾也積極呼籲，希望能夠儘早參與ICAO。同時，臺灣當局加大了與大陸協商的力度，多次表達希望大陸允許臺灣參與ICAO。此次臺灣順利參與ICAO，是臺灣參與國際社會的重大突破，滿足了臺灣方面長久以來的願望，有助於增進臺灣民眾對大陸的好感。
第二，馬英九當局執政困境避免進一步惡化。當前，馬英九在臺灣的執政形勢進一步惡化。圍繞油電雙漲、核四公投、兩岸服務貿易協議等議題的紛爭尚未落幕之際，近期又爆發國民黨籍“立法院長”王金平為民進黨籍“立法院總召”關說疑雲事件，並由此引發所謂的“九月政爭”。馬英九為了展現維護司法公正的決心和維持所謂的清廉形象，旋即對王金平開鍘，主導國民黨撤銷其黨籍，但王金平向臺北市地方法院提請“假處分”並獲得支援，成功反將馬英九一軍。民進黨更是見獵心喜，不顧事件的爆發是由其“立法院總召”柯建銘而起，反而借機猛攻馬英九“非法監聽”、“濫權治臺”，甚至發動“罷馬”政治鬥爭。在“內憂外亂”情勢下，馬英九快刀斬亂麻的作為不但沒有引發島內輿論的喝彩，反而使自己的執政滿意度持續下滑，並達到歷史低值。
由於馬英九當局多次向臺灣民眾放話，在其任內臺灣要實現參與ICAO。如果臺灣無法在今年9月參與三年一度的ICAO，那馬英九的支票恐怕又難以兌現。如果這種情況出現，綠營絕對不會放棄借機進一步打擊馬英九的機會，民調低迷的馬英九毫無疑問將會進一步陷入困境之中。
第三，大陸希望進一步深化兩岸關係和平發展。大陸對臺灣參與國際活動的政策十分清楚，即在不造成“兩個中國”和“一中一台”的前提下，兩岸可通過務實協商的方式，找出合情合理的安排。這樣的政策既闡明瞭大陸的關切之所在，同時又帶有諸多的彈性和可操作性，為臺灣參與國際組織預留了空間。臺灣能否參與國際組織，臺灣能夠參與何種國際組織，臺灣何時參與國際組織，端視兩岸協商的結果。毫無疑問，大陸在協商中的政策態度是檢驗當下大陸對臺政策重點和目標的試金石。
目前，兩岸關係發展處於深化發展階段。所謂的深化發展就是指兩岸鞏固業已建立的互信關係，並進一步累積這種互信關係。具體而言，就是要充分貫徹實施已經簽署的19項協議，不要因為任何一方的掣肘而阻撓兩岸經貿關係的正常化，而且應該進一步強化兩岸相關部門的談判，完成兩岸經濟合作框架協議（ECFA）各項後續協商，並儘快啟動商簽兩岸文化、教育等領域交流合作協議。
在臺灣綠營人士的掣肘下，馬英九當局對大陸發展兩岸關係的作為雖多有認同，但略顯被動。為了早日實施《兩岸服務貿易協議》，馬英九當局強化宣傳力度，並兩次主導召開“立法院”臨時會意圖通過，但仍未獲得任何進展。這毫無疑問為涉及面更廣的貨物貿易協議，敏感性更高的兩會互設辦事處、避免重復課稅協議、爭端解決機制等問題，蒙上了一層不厚不薄的陰影。更遑論大陸期待的文化、教育交流協議，乃至於開啟政治議題談判。
大陸選擇在此時向臺灣方面釋出善意，讓臺灣參與期待已久的ICAO，就是希望能夠沖淡兩岸關係發展中的負面因素，為兩岸關係深化發展注入更多的正能量，同時強化臺灣內部主張兩岸關係發展論述的正當性，獲取兩岸關係深化發展的主控權。（作者：張華，中國社科院臺灣研究所助理研究員）
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