朝著法治政府目標闊步前進
——本屆國務院依法行政工作取得突破性進展
圖表：我國依法行政步伐加快 新華社發
新華網北京２月２５日電 新華社記者
２００３年３月，本屆國務院組成伊始，就把堅持依法行政確定為政府工作的三項基本準則之一。２００４年３月，發佈指導各級政府依法行政的綱領性文件——《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》明確了全面推進依法行政的指導思想、基本原則和要求、主要任務和措施，確立了建設法治政府的奮鬥目標。五年來，國務院以推動《綱要》的貫徹落實為主線，朝著建設法治政府的目標，有計劃、有重點地推進依法行政，取得了突破性進展。
積極行動：認真貫徹落實《綱要》
推進依法行政，關鍵在領導，重點在落實。《綱要》發佈後，國務院隨即召開全國依法行政工作電視電話會議，溫家寶總理髮表重要講話，對《綱要》的貫徹落實作了全面部署；國務院辦公廳立即發佈關於貫徹落實《綱要》的實施意見，明確了任務分工，提出了具體要求。
按照國務院的部署和要求，各地方、各部門積極行動，就貫徹落實《綱要》作出具體安排。絕大多數地方和部門成立了依法行政領導機構，明確主要領導為推進依法行政工作的第一責任人。結合本地方、本部門實際情況，制定了推進依法行政的實施方案，出臺了貫徹落實《綱要》的具體辦法和配套措施，建立了依法行政定期報告制度和行政機關工作人員依法行政情況考核制度，組織進行了貫徹《綱要》情況的專項檢查，有力地推動了《綱要》的落實。
各地方、各部門認真組織廣大幹部學習《綱要》，採取多種形式進行廣泛宣傳，組織對行政機關工作人員特別是領導幹部進行專門培訓，建立行政機關工作人員和領導幹部學法制度。通過學習培訓，行政機關工作人員依法行政的觀念和能力得到明顯提高，形成了依法行政的濃厚氛圍。許多地方政府和政府部門在發佈施行重要文件或者工作措施前，都先進行合法性審查，防止違法行政行為的發生。處理重大問題時，依法決策、依法辦事的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理經濟和社會事務。
推進依法行政，重點在基層，難點也在基層。市縣基層政府承擔著管理地方經濟社會事務的重要職責，是國家法律法規和政策的重要執行者，其行政行為直接涉及人民群眾的具體利益。加強市縣基層政府依法行政，是推進依法行政、建設法治政府的重要基礎。國務院高度重視推進基層政府依法行政，２００７年７月召開全國市縣政府依法行政工作會議，總結交流了近年來市縣政府貫徹落實《綱要》、推進依法行政取得的成績和經驗，分析了存在的主要問題，對今後一個時期推進市縣政府依法行政作了全面部署。這次會議的召開，有力地推動了基層政府貫徹落實《綱要》工作。現在，“這麼辦合法不合法”已經成了絕大多數行政機關領導幹部的“口頭禪”。
以人為本：政府立法工作的主旋律
推進依法行政，制度建設是前提。五年來，國務院緊緊圍繞全黨和全國工作大局，始終堅持以人為本，深入貫徹落實科學發展觀，著力抓了改善民生、加強社會建設，節約能源資源、保護生態環境，全面深化改革開放、完善社會主義市場經濟體制，完善監督制約機制、保障人民合法權益等方面急需制定、修改的法律和行政法規項目，共向全國人大常委會提出法律議案３９件，制定、修改行政法規１３７件。
在上述法律議案和行政法規中：有關改善民生、加強社會建設的，主要有社會保險法、就業促進法、勞動合同法、義務教育法、突發事件應對法、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、農村五保供養工作條例、工傷保險條例、職工帶薪年休假條例等，其中義務教育法被認為是我國義務教育發展新的里程碑，突發事件應對法被喻為應急管理工作的“根本大法”。有關節約能源資源、保護生態環境的，主要有水污染防治法、放射性污染防治法、醫療廢物管理條例、危險廢物經營許可證管理辦法等，其中水污染防治法對於扭轉當前水污染加劇的趨勢，保障水資源的可持續利用具有重要的現實意義。有關深化改革開放、完善社會主義市場經濟體制的，主要有反壟斷法、對外貿易法、公司法、企業所得稅法、關於廢止農業稅條例的決定、國務院關於加強食品等產品安全監督管理的特別規定等，其中反壟斷法被喻為規範市場經濟運作的“經濟憲法”，農業稅條例的廢止終結了在我國已延續兩千年的農業稅，是解決“三農”問題的戰略性舉措。有關完善監督制約機制、保障人民合法權益的，主要有行政監察法實施條例、政府資訊公開條例、行政機關公務員處分條例、行政復議法實施條例等，其中政府資訊公開條例為打造“陽光政府”奠定了制度基礎，行政機關公務員處分條例為公務員劃定了“警戒線”、“高壓線”。
科學民主：政府立法與決策的基本準則
提高立法品質是政府法制建設的基礎。五年來，國務院以提高政府立法品質為中心，堅持科學立法、民主立法，政府立法工作的透明度和公眾參與度大幅提高。起草法律草案、制定行政法規，更加注重體現經濟社會發展和制度建設的規律，積極探索建立法規規章草案公開聽取意見、立法聽證會等擴大公眾有序參與政府立法工作的制度和機制。通過中央主要媒體和網站，先後公佈了科學技術進步法、物業管理條例、職工帶薪年休假條例等１５部與群眾利益密切相關法律、行政法規的草案，向社會公開徵求意見。此舉得到了社會各界的普遍歡迎和積極響應，每件法律法規草案公佈後，收到各方面提出的意見少則幾千條、多則上萬條。國務院各部門也按照國務院的要求，公佈規章草案向社會公開徵求意見；有的還在本部門網站上開設了公佈規章草案向社會公開徵求意見的專欄。目前，法規規章草案公開徵求意見已基本形成制度，政府立法之門越開越大。
行政決策的品質直接關係到行政管理的成敗。五年來，國務院始終堅持科學民主決策，不斷完善公眾參與、專家論證與政府決定相結合的決策機制，凡是關係國計民生的重大決策，凡是涉及人民群眾切身利益的重要事項，都認真聽取社會各界和專家學者的意見，專家學者、企業家、普通工人和農民的身影頻繁出現在中南海裏。各地方、各部門也按照國務院的要求，大力推進行政決策制度化建設，積極探索科學民主決策的新機制，行政決策的科學化、民主化程度不斷提高。目前，已有２５個省級政府、４８個國務院部門和７０％以上的市縣級政府出臺了規範行政決策的專門規定，明確了行政決策的程式，建立了重大事項集體決策制度、專家諮詢論證制度和聽取民意制度。許多地方和部門還建立了行政決策問責制、社會公示和聽證制度。這些制度和機制的實施，有效地避免了行政決策的盲目性和隨意性，預防和減少了決策失誤的發生。
“自我革命”：著力推進行政審批制度改革
推進依法行政，改革和創新行政管理方式是重要內容，行政審批制度改革是重要切入點。針對行政審批過多、過濫，環節過多、手續繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，利用審批亂收費等突出問題，國務院組織起草了行政許可法草案，２００３年８月十屆全國人大常委會審議通過了這部法律。行政許可法旨在約束政府的權力，規範行政許可的設定和實施，確立了行政審批制度改革的原則和方向。
國務院高度重視行政許可法的貫徹實施。２００４年年初，召開了全國貫徹實施行政許可法工作會議，各省省長、各部部長以及分管法制工作的副省長、副部長與會，國務院全體領導出席，溫家寶總理髮表重要講話，對貫徹實施該法作了全面部署。為一部法律的貫徹實施召開這樣高規格的會議，歷史上是少見的。國務院還舉辦了省部級幹部行政許可法專題研討班，並根據該法確立的原則和精神，進一步加大了行政審批制度改革的力度。各地方、各部門按照國務院的部署，認真貫徹實施行政許可法，全面清理行政許可項目及其依據和實施主體，並以貫徹實施該法為契機，進一步推進行政審批制度改革，減少和規範行政審批。截至２００７年１０月，國務院分四批取消、調整１９９２項行政審批（其中本屆國務院分兩批取消、調整６８１項），各省級政府共取消、調整２２０００多項行政審批，均佔原有審批項目總數的一半以上。各省級政府和５８個國務院部門共清理行政許可依據２５５５４件，廢止３９８１件，修改２４９３件；清理行政許可實施主體２３８９個，保留１９３２個，取消３０２個，調整７１個。
各地方、各部門遵循行政許可法確立的高效便民原則，不斷創新行政管理方式。全國已建立了２１００多個綜合性行政服務中心，採取“一個窗口對外”，“一站式辦公”，“一門受理、簡化表格、並聯審核、一口收費”等方式，簡化辦事程式，方便人民群眾。大力推行電子政務，全國絕大多數縣級以上政府都建立了自己的網站，公安、稅務、工商、海關等一些部門建成了全系統的專網，不少地方政府和政府部門還在網上開設了辦事窗口，通過網路實施審批、提供服務。同時，更加重視運用間接管理、動態管理和事後監督管理等手段，積極發揮行政指導、行政合同等方式在行政管理中的作用。
通過認真貫徹實施行政許可法、改革行政審批制度、創新行政管理方式，審批項目減少了，手續簡便了，“公章旅行”終結了，時限縮短了，行政機關“門難進、臉難看、事難辦”的形象改變了。
責任追究：規範行政執法的突破口
推進依法行政，嚴格行政執法是核心，責任追究是關鍵。五年來，國務院不斷深化行政執法體制改革，全面推廣相對集中行政處罰權制度，努力探索綜合執法試點。各地方按照國務院的要求，積極開展這兩項工作，取得了新成效。據統計，除經國務院批准的８２個相對集中行政處罰權試點城市外，還有１９０個市級政府和８０４個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作；１８３個市級政府和８３０個縣級政府開展了綜合執法試點工作。相對集中行政處罰權和綜合執法的領域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅遊、礦山安全、農業、林業、水利、交通等領域，有效地整合了分散的執法力量，較好地解決了多頭執法、相互扯皮、執法擾民的問題，杜絕了“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”的現象。
行政執法責任制是規範和監督行政執法的重要方式。幾年來，國務院以責任追究為突破口，大力推行行政執法責任制。２００５年７月，國務院辦公廳印發《關於推行行政執法責任制的若干意見》，對推行行政執法責任製作了全面部署和安排，提出了具體要求。按照國務院的要求，各地方、各部門全面清理行政執法依據，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規範執法程式，公開執法流程，明確行政自由裁量基準，建立健全行政執法主體資格制度和行政執法案卷評查制度，建立評議考核制和錯案責任追究制，積極探索行政執法績效評估辦法。修改、廢止了一批職責交叉或者與上位法相抵觸的執法依據，清理了一批不合法的行政執法主體，在一定程度上理順了行政執法關係，提高了行政執法的品質和水準，被群眾形象地喻為厘清了行政機關的“權力清單”。通過強化行政執法責任追究，規範行政自由裁量權的行使，採取多種形式開展行政執法檢查，違法和不當的行政執法行為逐年下降，較好地解決了隨意執法問題，有效地規範了行政執法行為。群眾感嘆：行政執法變得“規矩”了。
完善制度：切實加強政府層級監督
推進依法行政，加強對行政權的監督制約是保障。不受監督的權力必然導致腐敗和濫用，侵犯人民群眾的合法權益。五年來，國務院以法規規章備案審查和行政復議為著力點，不斷完善制度，切實加強對抽象行政行為和具體行政行為的監督。
法規規章備案審查，是國務院對抽象行政行為進行監督的主要途徑。２００３年至２００７年，國務院共收到各地方、各部門報送國務院備案的地方性法規、地方政府規章和國務院部門規章８４０２件。通過嚴格審查，對存在問題的３２３件法規規章依法作了處理。為了使行政法規、規章保持“與時俱進”，國務院于２００７年年初決定對現行有效的行政法規和規章進行集中清理，並提出了明確要求。按照國務院的要求，國務院法制辦公室就列入清理範圍的６５５件行政法規徵求國務院各部門、各省級和較大的市級政府的意見與建議，並組織召開執法一線人員和管理相對人座談會，送請專家審查，通過報刊、網站徵求社會公眾意見，實行“開門清理”。共收到各方面提出的意見和建議９９２７條。在對這些意見和建議逐條進行分析研究的基礎上，提出了有關行政法規繼續有效、予以廢止、宣佈失效的建議。２００８年１月，國務院發佈決定，廢止了主要內容已被新的法律或者行政法規所代替的４９件行政法規，宣佈適用期已過或者調整對象消失、實際上已經失效的４３件行政法規失效。對於需要修改的行政法規，將依照法定程式抓緊進行修改。各地方、各部門的規章清理工作也已取得實質性進展，將於２００８年上半年完成清理任務。
針對“紅頭文件”“亂”和“濫”的問題，各地方加強管理，探索建立了“四級政府、三級監督”的規範性文件備案審查制度。各省級政府都出臺了有關規範性文件制定和備案的規章，９０％以上的設區的市級政府和８０％以上的縣級政府建立了規範性文件備案審查制度。２００３年１月至２００７年６月，３１個省級政府共收到所屬部門和設區的市級政府報送備案的規範性文件２９７５２件。通過嚴格審查，以不同方式對其中存在問題的１７４１件規範性文件作了處理，從而確保了規範性文件的合法、有效，維護了法制統一、政令暢通。
行政復議是對具體行政行為進行監督的重要手段，也是人民群眾維護自身權益的重要救濟途徑。國務院高度重視行政復議工作。在嚴格控制機構編制的情況下，２００５年７月批准在國務院法制辦增設行政復議司。２００７年５月，國務院公佈行政復議法實施條例，完善了行政復議的基本制度，增強了可操作性。２００７年１２月，召開全國行政復議工作座談會，對進一步加強行政復議工作作了全面部署。各地方、各部門按照國務院的要求，加強行政復議機構和隊伍建設，完善行政復議的配套制度和具體程式，建立行政復議聽證和案卷公開查閱制度，提高了行政復議案件辦理品質和效率。據統計，２００３年至２００６年，全國各級行政復議機關共收到行政復議申請３４萬件，受理３０．０８萬件，辦結２６．９３萬件，平均辦結率為８９．５１％。行政復議案件辦理品質得到大幅度提高，８３．９％的已辦結行政復議案件實現了“案結事了”，申請人不再向人民法院起訴，從而及時化解了一大批複雜的行政爭議，有效地維護了人民群眾的合法權益。
