十一屆全國人大二次會議一年立法：邁出決定性步伐

　　邁出決定性步伐
——十一屆全國人大二次會議一年來立法回眸

　　2010年2月26日，十一屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《中華人民共和國國防動員法》，這是全國人大常委會一年來行使職權的最新成果。

　　“今明兩年是形成中國特色社會主義法律體系的關鍵時期，立法工作的任務艱巨而繁重。要進一步加強和改進立法工作，確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系。”這是全國人大常委會委員長吳邦國2009年6月27日在十一屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上所說的。

　　回顧過去一年，全國人大常委會的立法特點可以簡稱為堅持“兩手抓”，一是抓緊制定在法律體系中起支架作用的重要法律，二是集中力量開展法律清理工作，正確處理權力與權利、前瞻性與可操作性、穩定性與變動性的關係，努力在形成中國特色社會主義法律體系上邁出決定性步伐。

　　按照以形成中國特色社會主義法律體系為目標、以提高立法品質為重點的立法工作思路，全國人大常委會在過去一年邁出了堅實的腳步：全國人大常委會議事規則（修改）、郵政法（修訂）、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法、統計法（修訂）、人民武裝警察法、駐外外交人員法、海島保護法、可再生能源法（修改）、侵權責任法、國防動員法、著作權法（修改）等11件法律頒布實施，受到社會各界的肯定。記者注意到，心繫百姓、以人為本，成為立法工作的鮮明特色。

　　從細節完善中國根本政治制度

　　2009年4月舉行的全國人大常委會會議對全國人大常委會議事規則進行了修改，這也是議事規則實行20多年來首次進行修改。

　　人民代表大會制度是我國根本政治制度。全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分。隨著人民代表大會制度的不斷發展和完善，常委會議事規則也需要進行適當修改完善。

　　從議事規則修正案看似細微的細節修改中，人們可以清晰地感受到其中蘊含的重大意義。“議事規則是人民代表大會制度中的程式性規定。它的修改是從程式上對全國人大常委會議事進行規範，同時也是人民代表大會制度的進一步完善。”列席這次常委會的全國人大代表、上海市人大常委會副秘書長林蔭茂說。

　　為了便於常委會討論議事，議事規則修正案對在常委會會議上發言的要求、安排等予以明確，增加規定：“常務委員會全體會議或者聯組會議安排對有關議題進行審議的時候，常務委員會組成人員要求發言的，應當在會前由本人向常務委員會辦事機構提出，由會議主持人安排發言順序。”

　　“有的常委委員提出，為了提高議事效率，在分組會議上保證常委會組成人員都有發言時間，也應當對每次發言的時間有所限制。”全國人大常委會法工委副主任李飛說。

　　據此，議事規則修正案修改為：“在全體會議上的發言不超過十分鐘；在聯組會議和分組會議上，第一次發言不超過十五分鐘。第二次對同一問題的發言不超過十分鐘。”

　　“分組會議上，有時候發言的人一展開講就佔用很長的時間，而且發言內容也逐漸‘跑題’。”全國人大常委會委員、山東大學校長徐顯明說，議事規則首次對分組會議的發言時間進行了明確規定，限制了發言時長。通過規則的修改，給參會的所有人發言的機會，保障了每個人的發言權利，而且可以有效防止發言“跑題”。

　　對現行200多件法律全面“體檢”

　　有法律專家認為，立法重心由制定新法轉向修改現行法律，是一個國家法律體系走向成熟的標誌。

　　十一屆全國人大常委會在2009年6月和8月的兩次會議上表決通過了《關於廢止部分法律的決定》和《關於修改部分法律的決定》。

　　歷時一年多的法律清理工作主要解決法律中的“硬傷”，經過反覆研究論證，需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條。

　　《城市街道辦事處組織條例》是1954年第一屆全國人大常委會第四次會議表決通過的。50多年來，城市街道辦事處的設置、人員構成和職能許可權發生了很大變化，該條例的規定明顯不適應當前經濟社會發展的需要。在這次法律清理中它被立法機關廢止。

　　“中國的法制進程很快，不可避免地存在一些立法品質不高的‘劣法’、‘笨法’。如果要形成一個成熟的有中國特色的法律體系，就必須對這些不發揮作用或限制社會發展的法律進行一次大規模清理。”北京大學法學院教授周旺生有所期待。

　　全國人大常委會法制工作委員會主任李適時說，改革開放30年來，我國立法工作成績卓著，已基本形成的中國特色社會主義法律體系總體上是科學的、統一的、和諧的。但隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，有些法律規定已明顯不適應經濟社會發展的需要，有些相互不盡一致、不夠銜接，有些操作性不強，需要在提高立法品質的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理。

　　根據全國人大常委會有關部署，有關方面對我國現行200多件法律進行了全面清理，提出近2000件清理意見和建議。

　　正是在國家立法機關嚴謹細緻、緊鑼密鼓地深入研究、廣泛徵求意見基礎上，法律清理工作成效顯著。這次大規模的法律清理又被人們稱為法律“體檢”。

　　李適時在介紹清理工作特點時說，這次法律清理的重點，放在早期制定的與經濟社會發展特別是社會主義市場經濟要求明顯不適應的，以及法律之間明顯不一致、不協調的突出問題上，主要解決法律中的“硬傷”。對已明顯不適應現實要求，基本上不適用的法律予以廢止；對有些法律條文中明顯不適應社會主義市場經濟和經濟社會發展要求的規定進行修改；對法律之間前後不一致、不銜接，適用立法法“後法優於前法、特別規定優於一般規定”等法律適用規則仍難以解決適用問題的規定進行修改。

　　有法律專家分析，要形成中國特色社會主義法律體系，就必須有一定數量的法律。而在社會主義法律體系基本形成的前提下，提高立法品質理應成為立法工作的最終關注重點。而要提高立法品質，就必須要對現行法律進行清理。這既是一個必然的邏輯推理，又是象徵著我國立法價值取向深刻轉型暨提升我國法製品質的“立法新生態”形成的必經之路。

　　法典化程度是衡量社會法律制度成熟的標誌，有利於法律制度的統一和協調，減少和避免法律衝突。集大成的法典，比分散的立法更具基本框架性和穩定性，也更具統一性和一致性。

　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹表示，“成熟和比較完善的法律領域可以法典化”。

　　法典化也稱法律編纂，是指立法主體在法的清理和彙編的基礎上，將現存同類法或同一部門法加以研究審查，從統一的原則出發，決定它們的存廢，對它們加以修改、補充，最終形成集中統一、系統的法。

　　法學界的一個共識是，法典化的基本條件，一方面是該領域社會關係已經穩定，另一方面是該領域的法律制度已經成熟。

　　在這一體系中，要以憲法典和民法典為基礎。隨著我國市場經濟的發展，私法的比重和作用將明顯提高，民法典應成為我國法典化體系中不可缺少的基礎之一。

　　城鄉擬按相同比例選舉人大代表

　　人民是國家的主人，一切權力屬於人民。選舉權和被選舉權是人民行使國家權力的重要標誌。從間接選舉到直接選舉，從等額選舉到差額選舉……

　　選舉法的修改完善記錄了我國人民民主不斷擴大和深入的發展歷程。

　　2009年10月和12月，全國人大常委會已兩次審議的選舉法修正案草案規定：取消城鄉差別，一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。

　　1953年制定的選舉法，對農村和城市每一代表所代表的人口數作了不同規定。根據我國現行相關法律，每96萬農村人口選舉1名全國人大代表，每24萬城市人口選舉1名全國人大代表，農村與城市每一代表所代表的人口比例為4：1。

　　從8：1、4：1到1：1，在城鄉選舉人大代表人口比例變化的背後，反映的是中國城鄉經濟社會的歷史變遷，是中國穩步推進社會主義民主政治的不懈努力。

　　李適時對此表示，這“有利於更好地保證城鄉人民享有平等的選舉權，進一步調動全體人民的積極性和創造性，發展社會主義民主政治，統籌城鄉發展和促進社會和諧”。

　　我國各級人大已經歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經驗，社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就，一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經具備，是可行的。

　　選舉權是公民基本的政治權利。選舉權的平等是政治平等的基礎。

　　十七大報告提出“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”這樣的建議，解決“城鄉公民選舉權不平等”問題，這對完善人民代表大會制度具有重要價值。

　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表則構成了各級國家權力機關的組織細胞。等量的人口產生等量的代表，這是選舉權平等原則的直接體現。

　　應當說，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是我國社會主義民主政治發展的一大舉措和重大進步。

　　實現城鄉選舉權平等，自然是中國走向民主的重要一步，但還要與整個人大制度的改革相結合，與整個政治體制改革的進程相互協調。

　　2010年3月，十一屆全國人大第三次會議將審議和表決這部選舉法修正案草案。(記者 毛磊)

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