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神秘的“超生罰款”
計劃生育工作被稱為“天下第一難事”，伴隨而來的“超生罰款”或許也是天下數一數二難算的賬。
近日，體育明星田亮在香港生二胎一事，引發輿論關注。同時有媒體爆出，全國每年“超生罰款”金額可能超200億元，而且去向成謎。
所謂“超生罰款”，是對違反計劃生育政策人群徵收的一筆款項。在1980年代初期叫超生罰款，1994年改為“計劃外生育費”。2000年，中共中央、國務院聯合發文統一為“社會撫養費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養費”明確規定下來。
國務院出臺的《社會撫養費徵收管理辦法》規定：社會撫養費的徵收，由縣級計生部門作出書面徵收決定；縣級計生部門可以委託鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處作出書面徵收決定。
多年來，全國每年處罰超生人數有多少？徵收社會撫養費金額有多大？《中國經濟週刊》就此諮詢國家人口和計劃生育委員會（下稱“國家計生委”），得到的答覆是：“國家規定，社會撫養費及滯納金全部上繳國庫，按照國務院城鎮居民每人平均可支配收入26738元的9倍——24.06萬元徵收。之後，楊支柱向北京市海澱區人民法院提起行政訴訟，一審、二審均維持海澱區計生委的決定。
“今年2月，法院通過銀行凍結了我的賬戶，4月24日把錢劃走了。”楊支柱告訴《中國經濟週刊》，法官告訴他，已經可以給小女兒上戶口了，但他至今沒有辦理，“因為心裏還是覺得不舒服。”作為一個對計劃生育政策持批判態度的學者，楊支柱不僅覺得海澱區對他按“幾乎頂格的9倍”來徵收有失公平，而且認為徵收社會撫養 費本身就不合適。
根據《北京市社會撫養費徵收管理辦法》，對違反規定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照城鎮居民年每人平均可支配收入或者農村居民年每人平均純收入的3至10倍徵收。各區縣對此又有徵收細則。比如，記者查閱北京市有關區縣的社會撫養費徵收細則了解到，海澱區對此一般按照基數的7~9倍徵收。按照3~4倍或5~6倍徵收，必須符合無業、低保、嚴重殘疾等相應條件。東城區一般按照基數的6至10倍來徵收，按照3至5倍徵收的，也必須符合低保、當事人一方死亡等條件，並且提供相應證明材料。
事實上，這種“彈性”的徵收制度並不只是北京在實行。國務院《社會撫養費徵收管理辦法》就給予了各地“自由裁量權”：“社會撫養費的具體徵收標準由省、自治區、直轄市規定。”
“全國各地區，生育政策本身就不一樣，要統一很難，各地經濟發展水準也不平衡，而當時，立法比較急迫，綜合多種因素考慮，國務院作出‘授權’的決定。”深入參與《人口與計劃生育法》立法工作的北京大學法學院教授湛中樂告訴《中國經濟週刊》。記者在公開資訊中搜尋到的單筆社會撫養費最高金額為109.58 萬元。
目前全國在對超生一個子女者徵收社會撫養費方面，大致可分為四類標準：一是在徵收基數確定的情況下，按固定的倍數徵收，如江西3.5倍，上海、河南、湖北均為3倍；二是設置一定的倍數區間，如北京3~10倍、新疆1~8倍；三是固定數額區間，如黑龍江城鎮居民3~6 萬、農村居民1~3 萬；四是設置下限，只規定徵收額的最低倍數或金額，如河北不低於2.5倍、山西不低於7000元等。
“北京、上海這樣的城市，財政監督要嚴格一些。全國各地經濟發展不平衡，有的地方在徵收時就表現出很大的隨意性，出現執法不規範和‘權力尋租’。”江蘇徐州某區縣計生局工作人員劉先生說，徵收社會撫養費，有的是縣級計生部門徵收，有的是委託鄉（鎮）街道代徵，不同的機關把握不統一，“彈性”較大，甚至隨意增減徵收數額，存在“關係案”、“人情案”。
“生孩子前跟村裏的計生幹部搞好關係，等到孩子生了，再送點禮，罰款數額就‘好商量’。沒有二胎指標的生二胎要交一萬元，有熟人的或者釘子戶只交7000。”河南省新鄉市一位基層計生人員也告訴記者，“甚至，計生幹部會盯著村裏只有一個孩子或者沒有男孩的家庭，適時提醒他，該生就生吧，趁我還在任上，到時候給你‘便宜’點。”
越窮、越富，越難徵收
據統計，全國無戶籍人員大約有1300萬人，大部分是因超生未上戶口的人員。有人據此推算，即使按保守水準每人平均1萬元計算，應當依法徵收的社會撫養費總數就高達1300億元。
但實際徵收率恐怕要打個問號。全國政協常委、農工民主黨中央副主席陳勳儒曾在雲南做了一番調查，自2002年到2007年底，雲南全省應徵社會撫養費人數33.56萬人，實際徵收26.66萬人，佔79%；應徵社會撫養費5.62億元，實際徵收僅1.68億元，僅佔30%。
通過上述數據，我們似乎可以理解為，應當交高額社會撫養費的那部分人，沒有交或者少交了。
湖南省計生委的《湖南省生育多孩家庭調查報告》更能說明問題。調查對象中，資產在1000萬元以上的9人中，有55.56%的對象徵收到位率為0；資產在1萬元以下的287人中，有38.68%的對象徵收到位率為0。
越富的人和越窮的人，越難徵收？
甘肅省蘭州市的小王告訴《中國經濟週刊》，去年春天自己老婆在醫院生孩子時，同一個產房內還有一位在蘭州做生意的溫州商人的老婆。這名溫州商人已經有了四個女兒，大女兒上小學一年級，老婆當時要生的是第五個孩子；讓小王夫婦驚訝的是，這名溫州商人的前四個女兒竟然全是黑戶，“溫州商人說，他就要生個男孩，一次罰款也是交，十次罰款也是交，就等生了男孩後一次性交清吧，省得麻煩。”小王說。
2007年，農工民主黨湖南省委前副主委戴君惕在湖南省兩會期間提交議案，建議修改《湖南省人口與計劃生育條例》。“就是針對富人、名人超生問題的。”戴君惕當時對媒體透露，“湖南每年超生5萬多人，其中富人、名人、官員就佔近2000例。”他還建議借鑒個人所得稅法對社會撫養費的徵收實行超額累進制，資產越多，徵收率越高。
事實上，湖南省計生委另有一份調查顯示，資產1000萬元以上人群社會撫養費應徵金額僅佔其私有資產的0.63%，而資產1萬元至10萬元的，應徵金額佔其私有資產的51.35%。
2007年，湖南省修改了人口與計劃生育條例，將違法多生育一個子女的，社會撫養費徵收數額由原先“年實際收入的2倍”改為“上年度總收入的2倍至6倍”。此外，湖南還啟動了一個包含工商、納稅、還貸等資訊的社會信用系統，以加大對富人、名人等的監督。
“這個事情，關鍵國家計生委要有個態度。我們也出臺了文件，採取了一些措施，我們在基層，只能是儘量把自己的事情做好。”湖南省計生委主任李萬郴對《中國經濟週刊》說。
北京市也較早提出加大對名人、富人超生的處罰力度。2008年北京市兩會上，時任北京市計生委主任的鄧行舟曾表示，將出臺地方標準，準備對富人超生徵收社會撫養費時與普通超生戶有所區別。但據記者了解，在實踐中，富人、名人高倍徵收，一直沒有執行，目前還是按上一年每人平均收入為基數來執行。因為，富人、名人的群體界定仍有困難，而計生部門並不是可以對收入、資產等進行排查的機關。
