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預演算法修改16年仍未修正定案 人大代表:不能再拖

2013年03月13日 09:43 來源:新華網 字號:       轉發 列印

  3月5日下午,全國人大代表、人大財經委副主任委員吳曉靈陸續收到代表們送回的附議,達到法定人數之後,由她草擬的《關於修改完善<預演算法>的議案》將會提交全國人大,進入審理過程。

  有著“經濟憲法”之稱的《預演算法》實施了18年,卻修改了16年,至今仍未修正定案。

  “這並不意外,因為在常委會內部審議過程中委員們的分歧就很大,核心的問題包括預算該公開到什麼地步、國庫該由誰管理、國庫單一賬戶的界定以及地方發債能否放行等。”吳曉靈當天在接受《華夏時報》記者採訪時表示。

  據介紹,預算制度便於操作和宏觀掌控是財稅體制改革的核心與關鍵。《預演算法》的修改直接關係到財稅改革的命運。而《預演算法》修正案只需要全國人大常委會審議通過,並不是必須要通過全體會議,所以常委會能通過一個怎樣的《預演算法》修正案,其影響深遠。

  在之前的審議過程中,吳曉靈多次提出不同意見,“但聲音還有限,也要有外部更大的壓力。”所以她在今年兩會上提出了該項議案。

  兩個倒退?

  在吳曉靈看來,二審稿中存在兩個“倒退”,其一就是“財政專戶”。

  “二審稿寫入了財政專戶的概念,將財政專戶合法化,沒有理順財政專戶和國庫單一賬戶的關係,而是將國庫單一賬戶、財政專戶共同構成了所謂的國庫單一賬戶體系,這是《預演算法》修訂的倒退,將不合法的內容合法化了。”吳曉靈對本報記者說。

  2011年起,我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革,預算單位的財政性資金逐步納入財政統一管理,財政部門通過國庫單一賬戶(開設在人民銀行)和財政專戶(開設在商業銀行)管理這些財政資金。我國財政資金從預算單位分散管理到財政部門統一、集中管理是一個很大的進步。

  但隨之而來的是,很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內,而是以各種形式存放在大量財政專戶內,形成了事實上的“第二國庫”。

  吳曉靈認為,目前我國大量財政專戶設在商業銀行,既不利於區分行政管理與市場化操作,也不利於反腐倡廉和財政資金監管。

  近年來,財政專戶已經帶來了很多問題,有關部門年年清理,但卻越清規模越大,越清問題越多。

  “如果財政專戶合法化,就意味著授予了財政部門的主導權,財政部門自己監督和管理自己的賬戶,將為預算管理帶來重大制度隱患。”吳曉靈稱。

  另一個“倒退”,事關國庫經理權的問題。

  二審稿刪除了關於“中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的表述,擬賦予各級財政部門“監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”和“加強對本級國庫的管理和監督”的權力。

  這意味著,國庫將由人民銀行“經理”變為“代理”。

  事實上,在1985年以前,預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等國庫業務,一直實行委託代理制,即由財政部委託中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時,才將原規定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”。

  曾任央行副行長的吳曉靈深知這意味著什麼:如果否定了現行的人民銀行經理國庫的制度,實際上就是否定了人民銀行的監督權,強化了財政的監督權,這種預算編制、執行、監督集于一身的制度設計不利於行政權力的穩健運作。

  不能再拖了

  吳曉靈的聲音並非始於這次兩會,早在人大常委會審議過程中,她就一直堅持自己的原則和意見。

  她對本報記者說,應該恢復“中國人民銀行經理中央國庫和地方國庫”的表述。理由是,中國人民銀行經理國庫的現行國庫管理體制權責清晰、運作良好、成效顯著,這一體制經過長期實踐檢驗,符合國庫收支決策者與國庫收支執行者相分離的國際準則,有利於強化預算權力的監督與制衡,法律應當繼續保留,並予以強化。

  其次,吳曉靈還建議逐步取消財政專戶,真正實現國庫單一賬戶。

  預算公開制度是現代預算制度的核心內容。二審稿增加了一條:經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算,應當及時向社會公開,但涉及國家秘密的內容除外。

  吳曉靈稱,“新條款有不足之處。”

  預算公開缺乏可操作性,她建議,最好能夠對預算公開的原則、內容、時限、方式等作出明確規定。

  對政府預算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分,目前的財政預算只落實到“款”,重點項目到“項”,而“項”這一級是動輒幾百億甚至上千億的預算,這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定,公眾很難指導,人大也難以審查。

  “建議在《預演算法》中明確要求:本級公共預算按功能分類、經濟分類分別編制,一般收支至少編列到‘項’,盡可能落實到‘目’。”吳曉靈稱。

  對於地方政府發債問題,一審稿曾進行了適度放行的表述,但二審稿對一審稿的這一表述又進行了全盤否定。

  吳曉靈認為,一刀切的做法難以有效解決地方債務融資問題,而應當根據疏堵結合的原則,允許地方政府依法適度發債,用透明規範、受公眾監督且有利於控制風險的地方債,置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務。

  事實上,從徵求意見的二審稿來看,依然烙有很深的“財政部門”的印記,這從財政專戶設立、國庫代理制以及否定地方發債等條款就能看出。吳曉靈坦言:她的意見遭到了財政部門人士的反對。但她仍希望,《預演算法》修正不要再拖過第十二屆人大了。

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