全球資源治理中的中國角色與願景

　　核心提示：資源經濟全球化趨勢不斷加強，各國利益高度融合，中國在國際資源舞臺上的作用與全球公共產品的多邊合作息息相關。黨的十七大報告提出建設生態文明，標誌著中國要轉型成為環境可持續的經濟發展模式，其中包括大力發展可持續城市、向綠色經濟轉型。絲路機遇下的中國經濟轉型將對全球未來的資源消費、進口需求以及環境污染問題產生重要影響。

　　當前全球各種力量和趨勢交匯融合，加劇了世界的不確定性。作為全球最大的資源生產國、消費國和貿易國之一，中國應當發揮更大的作用，推動建立更有效的治理體系。

　　絲路機遇下的中國資源治理背景

　　中國可以通過全球資源治理的某些具體領域，來確立中國和全球資源治理的新戰略願景。歷史經驗顯示，更多的責任應該由治理體系內更多的權利來配套。中國不斷增長的資源需求意味著，其更大程度參與多邊治理帶來的益處，要高於所付的成本。如果沒有中國的參與，現有的機制、規則和機構只能提供部分的解決方案而無法真正應對這個領域的問題。中國發起成立了一個新的多邊開發銀行，即亞洲基礎設施投資銀行，目的是推動一項重大的外交和經濟戰略，打造橫跨亞洲大陸、通達歐洲和非洲的海陸商貿通道及基礎設施網路。儘管它並不是專門的資源戰略，但絲綢之路經濟帶及其相關的工具，如亞投行、絲綢之路基金和金磚國家開發銀行等，將會對資源貿易及資源開發產生重大影響。“一帶一路” 倡議可以為中國與沿線國家提供互利共贏的合作機遇，促進世界可持續發展。雖然倡議涉及的範圍遠超過資源領域，但倡議的實施對於中國及沿線國家應對資源挑戰、保護敏感環境、提升技術合作以及發展綠色經濟都至關重要。

　　中國資源利用的新常態

　　從中長期看，中國經濟增長率的變化、發展模式的轉變，將給資源利用和可持續性發展帶來重大影響，可以避免不必要的能源、資源消費，有利於實現經濟增長與污染及其他負面環境影響的“脫鉤”。中國的這種“脫鉤”速度是全球環境變化的重要影響因素。

　　中國對海外自然資源的日益依賴使得其在過去十年的貿易網路不斷擴大，將中國的發展與資源依賴型的經濟體更緊密地聯繫在一起。這種相互依存的關係正在重塑中國和其他資源出口國以及資源進口國的利益、政治和外交。

　　中國尋求在資源領域進行投資，與若干關鍵地區建立和加強了經濟和政治夥伴關係。2014年，中國在亞洲和高加索地區的鄰國（包括俄羅斯）投資的資源佔到資源進口額的22%左右。但與為中國提供三分之二資源進口的五個海外區域相比，其重要性正不斷降低。這五個海外區域為：中東和北非（20%）、南美（14%）、大洋洲（13%）、撒哈拉以南的非洲（10%）以及北美（8%）。中國在擴展資源相關貿易和投資時面臨的挑戰在不同區域有很大區別。

　　中國在改進資源效率、推進資源價格改革和發展可再生能源方面的成功實踐，提高了公信力，這是中國的軟實力之一。為增強這一軟實力，中國需要在海外實施最佳實踐，並確保國內外資源政策的一致性。就能源領域而言，儘管中國經濟從2000年至2012年間增長了三倍，但同期能源消耗只增加了180%。中國在可再生能源領域的投資是美國的兩倍多，是世界第一大投資國。

　　在嚴峻的生態環境形勢下，新常態帶來了改革的機遇：更低的資源價格使政府有機會取消資源補貼、徵收資源稅並對環境外部性“計價”，比如實施碳定價。同時，中國政府重申生態文明的理念，為改革定下基調，並確保環境法律法規的施行。中國的新增長模式將降低經濟發展的環境成本，逐步減少資源密集型經濟活動，加大對利用效率提升、清潔能源和可再生能源的投入，能夠使中國邁向價值鏈高端，經濟發展放緩但更具可持續性，從而帶來環境收益。

　　中國資源發展的關鍵時刻

　　“十三五”期間，以發展綠色經濟和建設生態文明為重要方向，通過結構性改革，為新的發展模式奠定堅實基礎。中國已經進入了經濟發展的新階段。中國經濟增速放緩是進入新常態的重要特徵，同時經濟增速放緩也使得一系列重要問題顯現出來。增速放緩後的中國將有機會解決包括空氣污染、水資源匱乏和土壤退化在內的環境挑戰，並轉向更為綠色的發展模式。

　　應建立高效、基於規則的全球市場，在全球資源市場加強合作並進行改革。中國正考慮發起一個關注礦產品市場發展的高層級、非正式論壇。利用中國在礦產品市場上的獨特地位，推動各方對話，找到共同的解決方案。例如，論壇參加者可以對一些關鍵國家的實物交割和期貨市場的不同監管方式進行探討；討論中國大宗商品交易的發展沿革以及國際經驗；探討不同定價機制。採取實際行動來暢通對話和資訊交流，參照國際能源署的《世界能源展望》，對重要問題進行評估。

　　中國應在政府層面探討如何與生產國達成互利共贏的安排，避免破壞性的出口限制規定。中國可以提供所有投資計劃或是技術共用機制，激勵生產國不採取出口限制措施；也可以與發達國家和其他新興經濟體一道制定“早期預警”機制，避免資源貿易爭端。以長遠目光看待國際談判以尋求綜合解決方案，雖然在資源相關問題的談判上很難取得快速進展，中國也應與其他經濟大國一道，在重要的國際論壇上打破談判僵局，增加談判動能。

　　加強全球和區域的能源安全機制。從短期看，中國可以促進金磚國家和國際能源署達成雙方都能接受的溝通和響應協議。中國也可以推動達成一個地區性的協定，管理依賴石油和天然氣進口的國家的能源安全風險，並與東盟（東盟內部已經達成石油供應協定）一道，支援資源領域更脆弱的國家。這種合作也可以拓展到可再生能源、核能和電力市場安全等領域。中國應通過多種渠道提高能源安全。例如，在金磚國家和上合組織國家之間建立能源交易數據庫、能源危機早期預警機制和應急機制。總體而言，中國需要拓展金磚國家和上合組織的多邊合作渠道，通過廣泛參與，實現多層次的治理。

　　絲路機遇下創新治理工具，擴大開放和改善投資。中國的對外投資，尤其是“一帶一路”倡議被視為中國參與全球資源治理的重要舉措，促進中國在海外投資方面的對話和資訊交流。中國需要加強環境監測和報告，與絲綢之路沿線的國家及其他合作夥伴一道確立衡量基準，追蹤環境變化。在這方面也需要加強資訊共用，由中國相關部門和專家學者參與，採取一個更具主動性的策略，定期發佈中國海外活動相關資訊，及時公開出現的問題及解決過程，加強與非國家主體的對話。中國應該借鑒吸收國際經驗，實現海外投資學習曲線的提升。中國可以發揮領導力，建立加強地區和雙邊投資的機制，為綠色項目提供財政激勵。世界銀行的多邊投資擔保機構（MIGA），就是為了解決大規模資源和基礎設施投資的政治風險和可持續性問題而設立的，可以考慮結合絲路基金、亞投行和金磚國家銀行來創新融資渠道。中國還可以為企業在環境和社會責任方面的成果提供獎勵機制。

　　促進改革與創新，執行資源安全戰略。目前，中國政府正致力於推動結構調整，促進可持續的城鎮化發展，提升綠色產業發展水準，積極應對氣候變化挑戰，這些行動對提升國內外的資源安全和可持續性有著重要的作用。在“十三五”規劃指導下制定中國參與全球資源治理的新戰略，與國內改革重點形成互補。這一新戰略應強調企業、非政府組織和城市的作用，因為它們在全球資源治理關鍵領域的規範制定和決策方面發揮著重要作用。鋻於國內市場的巨大規模，中國可以通過國內立法影響海外市場。在“十三五”規劃中，隨著資本市場的深入發展和流動性增強，中國可以提高對上市公司上市和報告的要求，推行與國際新標準一致的市場準入監管，把中國的新常態變為機遇窗口。

　　“十三五”期間，中國應當實施迴圈經濟升級和國際化戰略。就節省能耗的數量而言，中國已走在了世界迴圈經濟的前沿，但仍需加強發展迴圈經濟的先進技術能力。從2020-2025年，中國有可能成為迴圈經濟的全球領導者。中短期看，中國應統一迴圈經濟標準，建設迴圈經濟產品的全球市場。

　　（作者： 茂林 魏際剛 分別為中國社會科學院城市發展與環境研究所執行研究員；國務院發展研究中心研究員、博導)