黃承偉：中國減貧成就、挑戰與展望

　　編者按：世界銀行推出紀念10月17日國際消除貧困日的中國系列部落格文章，第一篇由全國扶貧宣傳教育中心主任黃承偉撰寫，中國對全球減貧事業的貢獻超過世界任何國家，中國正全力實現到2020年消除極端貧困的宏偉目標。

攝影：李文勇/世界銀行中國減貧成就舉世矚目。

　　1982年，中國啟動“三西”專項扶貧計劃，拉開了有計劃、有組織、大規模扶貧開發的序幕。1986年，成立國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年改稱國務院扶貧開發領導小組），認定貧困縣，確定扶貧標準，設立財政專項扶貧資金。1994年頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，2001年和2011年，先後兩次頒布實施十年農村扶貧開發綱要。三十多年來，中國貧困人口大幅度減少，貧困地區和貧困人口的生產生活條件及公共服務水準明顯改善。 按照中國政府1986年扶貧標準，1978-2010年，貧困人口從2.5億減少到2688萬人。按照2011年扶貧標準，扶貧對象從16567萬人減少到2015年的5575萬人。按照世界銀行的貧困標準（每天1.25美元，2005年購買力平價），1981∼2011年，全球貧困人口從19.38億減少到10.11億，全球貧困人口減少9.27億。同期，中國的貧困人口由8.38億減少到8417萬（2011年），貧困人口減少7.53億。

　　與此同時，中國貧困地區農民每人平均收入較快增長。2001年以來，重點縣農民每人平均純收入每年的增長幅度都超過全國農村平均水準。貧困地區的基礎設施和公共服務水準明顯提升，其中行政村通電、普及義務教育、農村最低生活保障、新型合作醫療等效果最為明顯。

　　中國是第一個提前實現千年發展目標貧困人口減半的發展中國家。1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。2004年以來，中國糧食產量連續11年增長，用佔世界不足10%的耕地，養活了佔世界近20%的人口。

　　中國的減貧為發展中國家提供了可供借鑒的減貧經驗與模式。中國的減貧與發展是在全球化的背景下，以經濟發展為帶動力量、以增強扶貧對象自我發展能力為根本途徑，政府主導、社會幫扶與農民主體作用相結合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發與社會保障相銜接的中國特色扶貧開發道路，對發展中國家實現經濟轉型和消除貧困提供了可借鑒的模式。

　　中國減貧的基本經驗包括：

　　一是堅持改革創新，保持經濟持續穩定增長，不斷出臺有利於貧困地區、貧困人口發展的社會政策，為大規模減貧奠定了基礎、提供了條件。

　　二是堅持政府主導，把扶貧開發納入國家總體發展戰略，作為戰略性任務來推進，集中力量組織開展大規模的專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、少數民族發展規劃。

　　三是堅持開髮式扶貧方針，用發展來帶動減貧，把發展作為解決貧困的根本途徑，同時注重調動扶貧對象的積極性主動性，提升其自身發展能力，發揮其脫貧的主體作用。

　　四是堅持農業優先發展，實行統籌城鄉經濟社會發展的方略和工業反哺農業、城市支援農村與“多予少取放活”的方針，全面促進農村經濟社會的發展，使貧困地區和農村貧困人口普遍受益。

　　五是堅持基礎設施建設，改善貧困地區的路、水、電、氣、房等基礎設施，為貧困人口創造良好發展環境。

　　六是堅持動員社會參與，發揮社會主義制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局。

　　七是堅持普惠政策和特惠政策相結合，開髮式扶貧制度和社會保障制度相銜接。在普惠政策的基礎上，對貧困人口格外關注、格外關愛、格外關心，實施特惠政策；對貧困人口堅持做到“應扶盡扶，應保盡保”。未來五年，作為世界上最大的發展中國家，中國進入了全面建成小康社會的決勝階段，脫貧攻堅面臨諸多新挑戰。

　　一方面，脫貧攻堅面臨數量多、難度大、時間緊、易返貧等困難。數量多，是指截至2015年底，中國還有貧困人口5575萬，相當於中等人口規模國家的總人數；全國還有14個集中連片特殊困難地區、832個貧困縣、12.8萬個建檔立卡貧困村。難度大，是指經過多年的努力，容易脫貧的地區和人口已經基本脫貧了，剩下的貧困人口大多貧困程度較深，自身發展能力比較弱，越往後脫貧攻堅成本越高、難度越大。時間緊，是指到2020年農村貧困人口要全部實現脫貧，從今年起平均每年要減貧1000萬人以上。易返貧，是指不少貧困戶穩定脫貧能力差，因災、因病、因學、因婚、因房返貧情況時有發生。新的貧困人口還會出現。

　　另一方面，脫貧攻堅面臨許多新問題。一是脫貧攻堅面臨經濟下行、產業結構調整等新的環境。二是精準扶貧體制機制還不健全，還存在“大水漫灌”或縮小版“大水漫灌”現象。三是扶貧開發責任還沒有完全落到實處。四是扶貧合力還沒有形成，財政扶貧資金分配和使用效率也有待提高，扶貧同農村低保、新農保、醫療救助、危房改造、教育救助等政策尚未有效銜接。五是貧困地區和貧困人口主觀能動性有待提高。六是因地制宜分類指導還有待加強。

　　“十三五（2016-2020年）”期間，中國政府把農村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線目標進行安排部署，明確到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2015年11月，中央召開扶貧開發工作會議，頒布《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），全面部署“十三五”脫貧攻堅工作，要求舉全黨全國全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。未來五年，中國將全面實施精準扶貧精準脫貧基本方略，按照“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”的要求，實施“發展產業脫貧、勞務輸出脫貧、易地搬遷脫貧、低保兜底脫貧”五個一批工程。國家將進一步加大財政投入、增加金融支援、強化土地政策、動員社會參與、創造良好氛圍，並通過層層落實責任、嚴格考核機制、落實約束機制、規範退出機制完善組織保障體系。 通過這些措施，中國正在為實現2020年消除極端貧困的目標做出巨大努力。

　　（作者：黃承偉，全國扶貧宣傳教育中心主任）