交通銀行首席經濟學家連平：理性看待我國政府債務

　　一個時期以來，中國政府債務水準是否過高、風險是否可控成為國內外關注的焦點。市場上對經濟下行壓力增大情況下適度增加政府債務存在不少疑慮。縱觀以往國際金融危機和經濟大蕭條，通常認為，過度負債和高杠桿是導致危機的基本因素之一。討論政府債務規模的合理性及其風險，需要正確認識政府債務的經濟作用，尤其是應當結合具體國情客觀理性地評價政府債務的風險。

　　一、適當增加政府債務是當下經濟發展的需要

　　政府合理舉債有助於維持宏觀經濟穩定和實體經濟增長。當前國內外經濟形勢錯綜複雜，我國經濟增長面臨舊動力減弱和新動力不足的結構性矛盾，經濟下行壓力依然較大。2016年是“十三五”規劃的開局之年，要保持經濟平穩運作，需要適當加大積極財政政策的實施力度。

　　適度加大國債和地方政府債券發行規模，是政府依法規範加杠桿的重要舉措。從市場經濟多年發展的實踐經驗看，世界各國幾乎無一例外要通過適度政府舉債為基礎設施建設、公共事業發展籌措財力，平滑處理公共工程支出負擔，更好地改善民生、造福于公眾，增強經濟內生發展基礎。政府適度加杠桿還可以避免全社會債務收縮對經濟造成負面影響，從而保持經濟平穩增長。

　　充分用好增加的政府債務，有助於供給側結構性改革的推進。政府適度舉債有利於減輕企業稅收負擔，有助於實現企業去杠桿和降成本，為企業生產性投資提供資金保障，激發企業主動投資意願。通過合理配置政府債務資金，有利於撬動資金流向結構調整的重點領域，是實現去庫存、去產能、經濟結構轉型和培育經濟新增長點的重要手段。政府適度舉債，有利於促進居民收入中高速增長，進而推動居民消費；有助於加快城鎮化和城鄉一體化發展步伐，實現公平與效率的有機結合。

　　二、我國政府債務具備適度增加的良好條件

　　其一，我國財政赤字率和債務水準不高。我國財政赤字率和政府負債率在世界主要經濟體中相對較低，2016年計劃赤字率達到3%，仍處在國際公認的合理範圍內。判定債務規模是否過大並非看其絕對規模大小，而是看其相對大小。從相對比較看，中國政府債務水準並不算高。截至2015年底，中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元，全國政府債務共計26.66萬億元，佔GDP比重為39.4%。加上地方政府或有債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務），按審計署20%的平均代償率匡算，全國政府債務率達到41.5%左右，遠低於歐盟60%的警戒線。從總體債務結構看，中國債務的主要問題是非金融企業部門債務，其債務率高達131%。金融部門債務率約為21%，居民部門債務率為40%左右，政府部門債務率約為40%。

　　其二，我國政府有較為充足的償債能力。當下，我國財政收入規模可觀，債務率和債務依存度水準良好。得益於經濟持續的中高速增長，我國財政收入增速較快，為實施更有力度的積極財政政策提供了堅實基礎。除了可觀的財政收入外，政府還擁有相當豐厚的資產。按窄口徑匡算，中國的主權資產凈值為20萬億元左右。這表明中國政府擁有足夠的主權資產來覆蓋其主權負債。政府債務問題還應當進一步分析衡量償債能力指標，即債務率（債務餘額/綜合財力）。2015年我國地方政府債務率為89.2%，低於國際警戒線。我國政府可觀的財政收入、合理的債務率和較低的債務依存度水準，為政府償債提供了充分保障。

　　其三，我國擁有大量國企經營收入和較強的國有資產變現能力。通過國企改革，不但可以盤活存量資本，提高國民經濟運作效率，而且能夠釋放大量財政可用資金，為適當增加政府負債提供強有力的資金支援。經測算，非金融國企股權結構改革每年可盤活萬億存量資金。雄厚的國有資本存量不但具有較強的盈利能力，而且可以通過股權結構調整變現。

　　目前，我國中央政府債務狀況總體較好，大幅低於發達國家水準。考慮到中央政府擁有位居世界前列的財政收入和較強的國有資產變現能力，未來仍可根據需要適度增加中央政府債務。考慮到地方政府擁有一定數量的負有償還或救助責任的或有負債，部分地方政府也曾有過盲目舉債的行為，地方政府債務有必要實施限額管理，以合理控制地方政府債務的增長。

　　三、債務置換有助於化解地方政府債務風險

　　近年來，我國中央政府對地方政府債務風險保持高度關注，並積極採取措施規範地方政府債務管理，取得了階段性成效。通過對地方政府債務實行限額管理，建立了控制地方政府債務規模的長效機制。通過發行地方政府債券置換存量債務，有效緩解了部分地方政府的償債壓力。將地方政府債務納入預算管理，主動接受各級人大監督。建立健全債務風險評估預警和應急處置機制，督促高風險地區多渠道籌集資金化解債務風險。

　　地方政府債券的重要購買主體仍然是商業銀行。鋻於信貸利率明顯高於債券收益率，債務置換將直接減少商業銀行的利息收入，但置換債將從流動性和風險兩方面對銀行產生積極作用。地方政府債券納入銀行抵押品範圍，有助於提高銀行資產流動性。債券投資不計入銀行貸存比，有助於降低貸存比，從而在一定程度上可以降低銀行資金成本。地方政府發行的置換債在整體上有助於減少銀行風險資產規模，信貸風險和不良貸款的生成速度也可能因此而顯著降低，從而有助於提高資本充足率。債務置換降低了地方政府債務風險，有助於銀行系統改善整體資產品質和守住不發生系統性風險的底線。

　　為更有效地化解地方政府債務風險，未來應多管齊下規範地方政府債務管理。必須定期分析債務狀況，建立健全風險預警、應急處置和考核問責等機制。督促地方用好置換債資金，充分發揮政府債務對經濟社會發展的支援作用。督促地方政府切實履行償債責任，妥善處理存量債務，加大力度懲處地方政府違法違規舉債擔保行為。

　　四、未來一個時期中國政府債務風險總體可控

　　分析政府債務風險問題，應當充分考慮各國經濟發展階段的不同以及債務指標的差別，切不能一概而論。討論中國政府債務及其風險必須緊密結合中國國情特徵。

　　其一，中國的融資平臺公司債務具有特殊性。其二，中國是一個擁有高儲蓄比例的經濟體，這為經濟活動融資提供了充足的來源。高儲蓄率國家往往可以在不依賴國際因素的環境下，依靠國內力量較為平滑地處置債務風險。其三，以銀行為主的金融體系決定了中國債務風險程度相對較低。其四，廣義政府內部資源重新配置便於緩解債務問題。

　　綜上可見，中國政府短期內發生債務危機的概率很小。但隨著經濟增長下行壓力加大，在經濟體負債率不斷提高的同時，企業利潤縮水、償債能力減弱，不良債務率也在提升。當下政府債務狀況雖然良好，但仍需關注並嚴密控制重點局部和薄弱環節的債務風險，以防債務問題影響實體經濟的平穩運作。

　　第一，建立債務風險預警機制，妥善處理部分不良資產。對低投資回報率、高債務率的政府公共基礎建設，應積極採取多種措施化解其債務風險。通過政府債務限額管理和預算管理，控制政府債務規模。應建立健全債務風險預警機制和應急處置機制，以保證政府公共服務職能的發揮。

　　第二，制定中長期滾動預算，真正實現政府債務限額管理。在跨年度的時間框架內，根據各種政策和環境變化預估支出的中長期影響和未來成本，合理制定支出的總上限。考慮到或有負債需更長期的時間框架來反映其社會責任，因此應進行更遠期的提前預估與測算，從而進行遠期風險控制，真正實現政府債務限額管理。

　　第三，推動融資平臺公司市場化轉型。進一步發展和健全多層次金融體系，促進融資渠道多元化，引導社會資金流向債券市場和股權融資市場，為融資平臺公司轉型創造良好的外部條件。推動融資平臺公司市場化轉型。完善市場化退出和重組機制，通過司法程式對違約的融資平臺公司市場化債務進行處置，以阻斷風險傳導。

　　此外，還要完善政府資產負債表編制，增加地方政府債務的透明度。這將有利於市場給地方政府債券準確定價，實現市場監督的作用。（原文來源：經濟日報 作者：交通銀行首席經濟學家連平）