“創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換”系列專家解讀文章之二:
以包容性、創新性監管助推新動能
加快培育新動能是適應和引領經濟發展新常態,踐行創新發展新理念、實現新舊動能接續轉換的必然要求。近年來,隨著創新驅動發展戰略的深入實施,“大眾創業、萬眾創新”的蓬勃興起,新技術、新應用的不斷涌現,我國新動能發展已經初具規模。2016年前三季度,以新產業、新業態、新商業模式為代表的“三新”經濟增加值已超過GDP的15%,為經濟結構優化和轉型升級提供了新的活力。新動能培育和傳統動能的改造提升,不僅要靠市場機制發揮作用,更有賴於監管制度和治理模式的創新。國務院辦公廳近期發佈的《關於創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》明確指出,探索包容創新的審慎監管制度,對新產業新業態採取既具彈性又有規範的管理措施。這一新監管理念貫徹了本屆政府簡政放權、放管結合、優化服務的改革精神,指明瞭未來管理和規制新興經濟活動的正確方向,對激發新動能無疑是一個重大的政策利好。
一、以開放心態和包容精神面對新產業新業態
一個創新的社會應該抱有隨時接受新思想、新事物的開放心態。創新經濟學鼻祖熊彼特將創新活動描繪為“創造性破壞”,他認為創新就是不斷地打破舊的組織和結構,創造新的生產組織方式和市場結構。從企業和市場的角度來看,創新往往意味著新興企業的崛起和傳統企業的逐漸衰落;從制度改革的角度來看,創新則意味著打破舊的規則,建立新的制度框架。如果政府部門不能以包容精神嘗試著學習如何服務和管理新業態、新產業,而是寧願選擇已經習慣了的傳統監管方式,不但將抑制新興經濟活動的發展,而且很難使全社會形成真正的創新文化。因此,我們必須以開放心態和包容精神面對新產業新業態,本著放活新事物、激發新動能的目的,使用新的管理手段,制定新的管理規則,促進新動能快速集聚、健康發展。
在建立新型監管制度和治理模式的過程中,需要掌握好放管結合的原則,實現管和放的有機統一。“放”是不可逆轉的總體趨勢,“管”則是與之配套的必要條件。“管”不是對新業態和新技術的出現採取“管死”的態度,而是要適應新事物的誕生和其內在客觀規律來建立新的遊戲規則;而“放”則主要應放開市場準入的壁壘,而不是放棄政府服務和監督的責任,不能簡單地“一放了之”。對於很多新興行業而言,如果不能根據新技術應用和新業態發展的客觀要求轉變政府職能、建立行業規則,“放”可能就會導致發展的混亂。這就要求政府部門不能懶政、怠政,而是要切實地幹一些新行業管理的臟活、累活、技術活,不斷加強對新技術、新業態內在規律的學習和把握,敢於承擔新事物發展必然會蘊含的一些風險,在實踐中不斷完善市場監管機制,為新產業新業態發展提供有利的外部保障。
新的監管制度需要在實踐中不斷摸索,根據新產業、新業態的發展的客觀需求逐步完善。既要堅持規範管理,又要保持一定的靈活性和彈性。對違反基本法律底線的商業化行為,如侵犯個人隱私、利用新技術詐騙等,應及時發現苗頭性問題,堅決予以制止、依法給予懲罰。但是,對符合未來經濟社會發展趨勢、切實提高人民生活品質的新應用、新業態,即使是觸動了一些機構和團體的既得利益,也應該給予大力支援。應本著廣大人民群眾利益至上的原則,制定有利於新事物、新產業發展的監管規則和治理模式,保護和激發創業創新的積極性,為新產業新業態發展提供更加廣闊的市場空間。
二、多管齊下,豐富和創新市場監管方式
面對新產業新業態創新發展速度快、跨界融合、“人人參與”等特點,按部門、屬地劃分,以資質準入為手段、管企業為主的傳統監管方式難以適應,亟需向現代監管方式轉型。
首先,建立審慎的監管制度。不同行業的特徵不同,所需要解決的問題也不盡相同,監管的方式、重點必然不一樣。甚至在一個產業的不同發展階段,對其監管的方式也應有所區別。因此,在監管上需針對不同行業精準施策、量身定做,並根據行業發展情況動態調整監管措施。針對電子商務、網際網路金融、醫療器械和新型診療技術、新媒體、新能源、大數據等新業態新技術發展,建立適應行業特徵的監管機制,促進相關行業創新發展,勢在必行。對於處於發展初期的新生業態,重點是促進行業發展,“放水養魚”,在監管上應以包容的心態,寬監管為主,待行業基本成熟後,建章立制予以規範。在這一發展過程中,政府與行業建立溝通協調機制,確保行業發展在政府的“視野”之內。對於一些重要的敏感領域,則採取“一事一議、特事特辦”的方式,政府儘早介入,同步研究科學有效的監管方法。
其次,健全信用約束機制。市場經濟是信用經濟,信用是市場交易的基礎,完善的社會信用體系是規範市場經濟秩序的基本支撐。多年來,我國一直致力於社會信用體系建設,取得了初步成效,但仍需進一步完善。網際網路的快速發展為建立現代社會信用體系提供了強大的技術支撐,應破除社會信用體系建設的體制障礙,發揮好資訊網路技術的作用,完善全國信用資訊共用平臺和國家企業信用資訊公示系統,通過信用約束機制促進新興經濟活動健康良好發展。
再次,完善風險管控體系。新技術新業態的發展是創新的過程,創新存在著較大的不確定性,這其中潛藏著風險,如不及時控制必然會對社會造成不良影響。近年來,網際網路金融蓬勃發展,但也發生了欠債“跑路”等惡劣事件,給社會造成了一系列不良影響。因此,一方面要放寬市場準入,鼓勵創新探索,另一方面要加強事中事後的風險管控,早發現、早控制風險。通過建立產業風險評估、預警機制,提高風險監測和處置能力,並加大懲罰性賠償力度,規避市場主體的道德風險,確保風險可防、可控。
最後是發揮好資訊技術手段的作用。現代資訊技術為監測、分析風險提供了有效的手段。應充分運用大數據等資訊技術推動監管創新,加強線上、移動、大數據監管能力和隊伍建設,以網管網,提高風險管理能力,從而及時、有效應對風險。
三、明確責任,調動多方力量共建新治理體系
新產業新業態的發展推動了治理模式從單向管理向雙向互動,從單純的政府監管向調動多方力量、更加注重社會協同的現代治理方式轉變。我國經濟規模日益增大,經濟系統的複雜性不斷增加,監管難度和複雜度也相應提高,這對監管方式提出了新的要求。一方面應該認識到,政府的監管資源和手段是相對有限的,在新興業態快速發展的大背景下,單純依靠政府力量難以有效滿足市場監管需要。另一方面,隨著市場經濟的日益完善,社會信用體系建設的逐步推進,市場主體的自律、責任意識和規則參與能力日益增強,共同參與維護市場秩序的願望強烈。因此,面對新興經濟的蓬勃發展特別是網際網路的快速發展,既需要、也可以依靠第三方、同業、公眾、媒體等社會監督力量共同推進行業治理。例如,隨著平臺經濟的快速發展,一些平臺企業掌握了大量其他市場主體的資訊如商品資訊、企業交易情況等,相對於政府具有明顯的資訊優勢,可以發揮其協助政府治理的作用。而分享經濟的發展,則改變了傳統的一些企業和員工之間的雇傭關係,眾創、眾包等新型研發組織模式讓用戶和消費者參與到產品研發設計中來,社會經濟關係變得更加複雜,如何解決勞動者和消費者權益保護的問題,需要各方共同協商規則和維護權益。面對這些新情況、新問題,政府監管機構需要與相關社會力量協作,共同維護市場秩序。
聯合社會力量協同治理,要在明確各方責任的前提下,充分發揮各方作用,提高監管效率。引入社會力量參與治理並不是放棄政府責任,而是要建立更有效的治理結構,以適應新興經濟領域治理的需要。在這一多方共治的治理體系中,需要明確政府、平臺、企業、消費者等各方的責、權、利,建立科學、合理的新型治理規則,發揮社會力量的優勢,形成高效、協同的社會運轉機制,但政府仍然要承擔最終責任。總之,在對新產業新業態的市場監管中,應厘清政府和市場的邊界,按照政府在市場失靈的部分發揮作用、市場能夠發揮作用的領域政府不多干預的原則,實現國家治理體系和治理能力的現代化。(國務院發展研究中心 田傑棠 戴建軍)
[責任編輯：韓靜]
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