峰會外交,你應該知道的“知識點”
亞太經合組織領導人非正式會議(APEC),已在峴港閉幕。一年一度的領導人峰會是東半球最受關注的國際政治事件。峰會儼然是媒體眼中的“外交盛宴”,似乎領導人的每個眼神手勢都能萬千解讀。
“峰會”這個詞,來自溫斯頓·丘吉爾。從北大西洋軍艦上的英美首腦會面,到日後雅爾塔、波茨坦的“三巨頭會議”,各種峰會改變了一代人的世界。正因如此,丘吉爾對峰會的政治作用總是倍加誇讚。
然而,對職業外交官來說,峰會多少讓人“頭大”。15世紀職業外交官科米納回憶:國王們搞好關係的訣竅是“不見面”,他們往往沒有從事外交的經歷,又讀了太多褒己貶他的報告,顯得“不專業加任性”。現代社會,美國國務院外交官最發愁的事情是總統邀請來訪首腦到玫瑰園散步,因為無從知曉總統說什麼,又會被理解成什麼。
舉個例子。威爾遜總統拒絕外交團隊的傳統“操典”,在巴黎“單刀赴會”,要永久解決人類和平大命題,結果雞蛋撞上石頭。張伯倫首相戰前造訪希特勒,“給一代人帶來和平”,結果只證明希特勒騙術高超。
當代外交同樣如此。佐藤榮作首相訪美,聽到尼克松準備交還沖繩島提議十分興奮,當即“投桃報李”,表示將限制日本對美紡織品出口。如果不是面對面,佐藤可能永遠不會這樣承諾,因為他無權自主決定。話說出去了,佐藤回國後兌現不了,日美關係因此受到嚴重打擊。
不僅如此,規格和禮儀決定了峰會效率並不算高。曾在尼克松—基辛格時代擔任美國副國務卿的喬治·鮑爾回憶,美蘇領導人峰會見面10小時,飯局4小時,去除互相開玩笑或冷嘲熱諷,砍掉翻譯傳話,真正談話只有2小時。
儘管如此,峰會在當代外交中的地位越來越獨立。事實上,已經沒有哪個國家首腦把外交事務完全放權給外交部長。1998年,七國集團伯明翰峰會上,布萊爾第一次把外長和財長會議剝離,真正進入“峰會時代”。
峰會之所以受歡迎,源自盧梭所說的“劇場效應”。峰會期間,各國民眾都會產生“帶入感”,傾向於把首腦看成自己的代表,只要坐在一起,就能把酒言歡,越談越嗨。正因如此,西方政府首腦往往利用峰會吸引選民:我在做事,而且還具備相當的國際地位。
既然峰會已成為流行趨勢,官員們在首腦串門前會盡可能做好準備,因此有了專門的協調人。學者們稱他們為“Sherpas”,也就是喜馬拉雅山麓的夏爾巴人登山嚮導。
協調人是“兼職”,一般是政府各部門工作人員。八國集團首腦峰會的協調人往往來自外交和財政系統,在法國、英國、義大利和日本,往往是根據首腦個人關係遠近來確定人選,其他國家則看中在官場的資深程度。峰會前,協調人會進行多輪磋商,久而久之,他們之間相互熟識,形成小圈子,相比不同國家的職能部門,溝通更加順暢。
協調人的主要工作是“內容建設”。一般來講包括三個方面:先前峰會涉及議題取得了哪些重要進展?是不是要向國內部門施壓,以推進工作層面談判在峰會前後達成協定?要不要起草文本以供首腦們最後簽署?
當然,這並不意味著峰會的議程和內容完全由這些協調人決定。峰會是最受世界關注的焦點,很多領導人願意在這個舞臺上主動“加戲”。比如,克林頓曾在七國集團峰會上要求討論就業問題;七國集團熱那亞峰會上,七國首腦和非洲領導人吃了頓飯,然後就堅持改變事先準備的關於非洲事務的聲明文本。
同時,首腦們還傾向於體現創新性,願意給峰會增加時髦的新議題,但舊議題往往不是幾次峰會能解決的,所以峰會議程呈現不斷增加狀態,很少刪減。
不過,儘管協調人在“內容建設”上不掌握主動,他們仍有“特殊權力”。
他們了解首腦面臨的政治壓力,探尋在首腦層面推動協議的辦法;同時,他們從首腦那裏獲得授權,推動官僚機構實現“不可能的任務”。1999年西雅圖世貿組織會議分歧滿滿,但面對2001年七國集團峰會的壓力,多哈協議很快出爐。
另外,協調人處於統籌地位,容易發現議題之間的聯繫。2002年七國集團峰會前,美國反對減債,導致減債談判無法繼續。而協調人在峰會準備過程中發現,美國可以通過承諾減債,推動其他國家支援美國集體出資銷毀原蘇聯化學武器的主張,於是小布希在峰會上大筆一揮,承諾減債10億美元。因此,協調人這個“大佬”是峰會的支點,既承上,又啟下。
這樣看來,峰會並不是“外交人格化”那麼簡單,背後還有著一系列複雜的邏輯和程式。在我們觀察峰會的同時,這些是可以了解的“知識點”。(宿亮)
