制裁數十國，美國何以成癮？
【環球時報報道 駐美國、德國特約記者 陳聖源 丁雨晴 青木 本報記者 曹思琦】編者的話：“我認為美國患有一種病，那就是制裁成癮”，8月19日，伊朗外長扎裏夫接受美國有線電視新聞網(CNN)採訪時如是說。不止扎裏夫，土耳其外長恰武什奧盧也在8月10日表示：“美國必須戒除對制裁和欺淩的迷戀。”雖然兩位外長說出這樣的話事出有因——伊土兩國是最新一批遭美國制裁的國家，但擁有全球最強大軍事力量的美國除有好戰的名聲外，的確也以愛好制裁他國聞名。就在美國時間21日，華盛頓一天兩次宣佈對俄羅斯制裁。動用制裁手段施壓他國，美國有其優勢，也有歷史可循。更重要的是，在特朗普上任之後，美國政府對制裁手段的使用愈益頻繁，可以說貫徹了“把制裁進行到底”。
紛紛上榜——黑名單“不斷拉長”
2012年11月的一天，英國倫敦市中心一座劇場裏，座無虛席，觀眾們在欣賞話劇《一小時十八分鐘》。它講述一名俄羅斯律師揭露一起俄官員腐敗案後，人生最後幾個月在監獄裏痛苦掙扎並死去的故事。這部話劇連續上演了三周。
次月，美國時任總統奧巴馬簽署一項制裁俄羅斯“問題官員”的法案，即拒絕向他們發放入境簽證，凍結這些人在美國的資產。這個法案叫《馬格尼茨基法案》，而馬格尼茨基正是話劇中那名俄羅斯律師的名字。4年後，美國將該法案擴展為《全球馬格尼茨基人權問責法》，華盛頓據此針對任何一國被其認定為貪污和違反人權的公民進行制裁。
因一名俄律師而起的法案，只是美國龐大制裁網路的冰山一角。僅今年8月，美國政府就啟動多項攪動國際政壇的制裁：月初，美國對土耳其政府兩名高官實施制裁，幾天后宣佈對土鋼鋁產品徵收制裁性關稅;7日，美國恢復對伊朗實施制裁。至於俄羅斯，華盛頓已接連宣佈新制裁措施和計劃。此外，美財政部于15日宣佈對三家來自中國、俄羅斯的公司進行制裁，17日宣佈對4名緬甸軍部和邊防司令等進行制裁。
制裁，通常指經濟制裁，近十幾年常出現在公眾視野中，不少國家都使用過，而美國是使用這一手段最頻繁的國家。美國政府和學界對“經濟制裁”這一詞彙的使用比較謹慎，美外交學會將其定義為“為達成外交和安全目的而撤除貿易金融關係”。但美國媒體的使用要寬鬆得多，例如有媒體將美國對中國產品加收關稅形容為制裁。當然，此前美國對中興公司發佈禁令也被稱作制裁。
美國對外制裁手段多種多樣，按制裁對象可分為對一國的整體制裁，也有專門針對某國企業、個人、組織的制裁。若按制裁內容分，經濟制裁包括禁止入境、凍結或限制資產、限制貿易、貿易禁運等。《環球時報》記者登錄美國財政部網站看到，目前該網站列有28個制裁項目，其中有巴爾幹國家相關制裁，對白俄羅斯、蒲隆地、中非共和國、古巴、剛果民主共和國相關制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相關制裁、黎巴嫩相關制裁、利比亞制裁、朝鮮制裁、索馬利亞制裁、蘇丹和達爾富爾制裁、南蘇丹相關制裁、敘利亞制裁、烏克蘭和俄羅斯相關制裁、委內瑞拉相關制裁、葉門相關制裁、辛巴威制裁等。
在這些制裁中，力度和對象有很大差異。對於古巴、朝鮮、伊朗等國，美國的制裁更為全面。以古巴為例，美國對古巴的全面禁運長達半個多世紀，2015年美古恢復外交關係後，並未解除對古禁運、旅遊限制等制裁。雖然美國公司可向當局申請出口許可，但貨品結算必須以現金進行。特朗普上臺後，美國進一步收緊了對國民前往古巴的限制。
另外一些制裁更有針對性。通常，美國會根據外交目的，對一國政府、軍隊以及相關方進行目標明確的制裁，美國財政部與國務院會協作制定“特別指定國民”(SDN)名單。例如對巴爾幹國家相關制裁，僅在SDN名單上列出的人員會被制裁。
美國一些制裁因事件而設立，比如前文提到的馬格尼茨基法案。類似的還有反毒品走私制裁、網路相關制裁、反恐制裁、不擴散制裁、以制裁反擊美國敵人法案、鑽石交易制裁、跨國犯罪組織制裁等。網路相關制裁包括美國對俄羅斯通過網路干涉美國選舉進行制裁，不擴散制裁則是對朝鮮、伊朗、敘利亞境內的多個組織進行的制裁。
除了前述國家，美國眾議院于7月25日通過《柬埔寨民主法案》，提議制裁柬首相洪森及其16名親信。去年底，美國對柬部分官員施加“入境禁令”，今年3月宣佈終止對柬援助，6月對負責洪森安全的一名人員實施金融制裁。7月30日，美國國務院發表聲明稱，考慮進一步限制柬官員和公民訪問美國。
美國還對世界其他國家實施次級制裁，即對未列入制裁名單的他國企業實施制裁。美國威脅與伊朗進行合作和貿易的所有國家，讓歐洲惱火就是一例。正因為如此，德國新聞電視臺直言：“美國制裁名單不斷拉長，不僅包括大批新興國家，也有西方國家。”
“溫柔手段”——背後是這些力量支撐
“2月份通常是美國官員忙著宣佈制裁的月份。但如今，由於特朗普咄咄逼人，對美國的敵人大舉使用經濟制裁工具，美國政府正在大部分月份發佈槍林彈雨般的制裁措施。”8月初，美國《華盛頓郵報》的一篇文章稱，有統計顯示，僅在去年，特朗普政府就將近1000個個人和實體列入黑名單，這比奧巴馬在位最後一年多出30%，是奧巴馬第一年上臺時的3倍。
對於這一現象，中國人民大學國際關係學院副教授刁大明接受《環球時報》記者採訪時說，一方面美國對制裁的使用具有一貫性，另一方面制裁符合特朗普的個性，符合他的行事風格和政策議程。
去年8月，美國外交學會刊文稱，美國使用經濟和金融制裁的次數超過任何其他國家。美國制裁政策始於行政或立法機構，引人注目的是，在美國總統1976年以來宣佈的50多項國家緊急狀態中，大部分至今仍然有效，包括卡特1979年發佈與伊朗有關的緊急狀態。據了解，執行、管理制裁的機構主要是財政部的外國資產控制辦公室(OFAC)，OFAC經常添加或刪除被其列入黑名單的數千個人、企業和團體;國務院、商務部、國土安全部、司法部等也經常參與。
英國《經濟學家》曾刊文稱，人類在20世紀遠比以前更頻繁地使用制裁，尤其是美國歷任總統和國會：1940年羅斯福嘗試製裁日本，1956年艾森豪威爾制裁英國以結束蘇伊士冒險，卡特總統利用小麥禁運和抵制奧運會懲罰蘇聯，裏根制裁波蘭以抗議後者實施戒嚴。美國國會也將制裁視為發泄怒火的“輕鬆、廉價”方式。1996年，宏都拉斯、哥倫比亞、義大利、日本等國都因獵殺鯨或海豚遭受美國禁運。接下來5年，美國對外國實施了85項新制裁。
實際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關。早在1870年，為報復英法在拿破侖戰爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會通過法案對兩國商品實行禁運。1898年，因古巴問題，美國對西班牙實行禁運。不過，由於執法能力不強，多數制裁流於形式。1919年，美國總統威爾遜倡導“絕對抵制”理念，稱一個遭受聯合經濟抵制的國家就是一個即將投降的國家，但後來義大利入侵衣索比亞使其理論遭遇重大考驗並折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對日本的貿易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰。
總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風險更低、介於外交和戰爭之間的中間路線。復旦大學國際問題研究院院長吳心伯對《環球時報》記者說，除相比軍事手段風險和代價更小外，美國偏好制裁也因其實力優勢，其他國家往往在經濟、政治、安全等方面受制于美國。
自“9·11”事件後，美國在凍結個人資產、限制個人金融交易方面授予財政部更大權力，而美國以及美元在國際金融系統中的地位也使得美國政府的制裁在全球範圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復對伊朗制裁遭到極力反對，但美國一旦實施制裁，歐洲金融機構將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因為幫古巴、伊朗、蘇丹等國機構處理數十億美元款項，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。
有歐洲媒體認為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規模國際交易的機構通常與美國銀行有聯繫，幾乎找不到與美國金融體系無關聯的銀行。而且，美國本身又是最大的消費國。
“美國以製造金融動蕩為樂。”美國彭博社近日的一篇文章坦承，美國總統特朗普喜歡通過經濟制裁手段得到他想要的結果，而且不擔心風險蔓延到美國。文章稱，奧巴馬、小布希和克林頓都是在美國經濟衰退的背景下當選總統，而特朗普不同，他當選時美國已經歷了數年經濟擴張。
過猶不及——2400年前的教訓
提起美國對制裁的熱衷，國際媒體往往會追根溯源講述一段古老的歷史：西元前432年，雅典對鄰國墨伽拉實施貿易制裁，這不僅未能逼迫對方屈服，預防衝突，反而幫助引發伯羅奔尼撒戰爭，最終雅典戰敗受辱。這被認為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎?
客觀而言，制裁有時候確實奏效，例如當年終結英國對蘇伊士運河的突襲，國際社會對南非的制裁加快種族隔離制度的結束，俄羅斯經濟因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經濟研究所通過研究發現，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達到外交目的，制裁還導致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。
在吳心伯看來，美國實施的制裁的確成敗不一，像對古巴制裁就沒實現其目標，但在對伊朗的制裁上，通常認為，奧巴馬時期美國對伊朗不斷升級的制裁是推動伊朗與美國談判的重要原因。“總的來講，美國制裁不成功的居多。制裁作為一種手段，需要其他措施配合。特別是美國發起的單邊制裁，起作用的更少。”
“制裁效果取決於各種因素，且制裁通常隨時間變化而變化。”美國外交學會刊文稱，批評者表示制裁鮮能如願以償改變對方行為，但支援者聲稱近年來制裁已變得越來越有效，仍然是一件“必不可少的外交政策工具”。
對於制裁效果究竟如何，美國學界存在爭議。但不可否認的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動的大棒，現政府尤甚。對此，《今日美國報》擔憂稱，美國的制裁植根于經濟實力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經削弱該手段的威力，因為國際支援和目標明確是複雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點。
2016年，美國前財長傑克·盧曾對美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業遠離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨領風騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或將導致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實力佔據主導地位，通過賣武器、自由貿易等獲得龐大利益”，德國《焦點》週刊感嘆道：“現在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢?敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對手。”
對於美元和美國金融機構的優勢，歐洲人已感到煩惱。德國外長馬斯22日稱，如果歐洲想要挽救伊核協議，就需要建立獨立於美國的支付體系。德國《時代週報》明確稱，唯一可以想像的挑戰者是中國，但目前世界近60%的貨幣儲備以美元計算，約20%以歐元計算，人民幣只佔1%。
