高培勇：轉入高品質發展階段的積極財政政策

　　保持中國經濟列車行穩致遠，離不開積極財政政策的支撐和助力。做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期的“六穩”工作，實施積極的財政政策，更是一個十分重要的著力點。

　　積極財政政策這一提法的啟用以及此後的相關實踐，均發生在中國經濟的高速增長階段。積極即等於擴張，積極財政政策即為以減稅降費、擴大支出、增列赤字為主要內容的財政擴張操作，這一為不少人視作基本常識的理解和認識，亦生成于高速增長階段。接下來必須回答的問題是：隨著中國經濟由高速增長階段轉向高品質發展階段，積極財政政策的基本內涵及行動路線有無變化？如果有，那又是什麼樣的變化？

　　上述問題的引申意義在於，面對複雜多變的國內外形勢，特別是中美經貿摩擦不斷升級所帶來的新問題、新挑戰，當下中國的積極財政政策該做怎樣的佈局？

　　大不同於以往的宏觀環境

　　仔細地審視當下我國的宏觀經濟與政策環境，並同高速增長階段加以比較，可以發現，一系列大不相同於以往的深刻變化在逐步呈現：

　　與高速增長階段大不相同，轉入高品質發展階段的中國經濟所面對的主要矛盾是結構問題而非總量問題，矛盾的主要方面在供給側而非需求側。

　　與高速增長階段大不相同，轉入高品質發展階段的中國宏觀經濟政策的主線是供給側結構性改革而非需求管理。經濟下行壓力固然集中體現于實施需求管理的必要性上，但相對於優化供給結構、提高供給品質，擴大需求不僅是次要目標，其操作亦須掌握在“適度”範圍內，不可“大水漫灌”。

　　與高速增長階段大不相同，轉入高品質發展階段的中國宏觀調控所依託的根本途徑是深化改革而非政策安排。經濟下行壓力固然要求和決定著政策層面的相機抉擇，但相對於體制機制性變革，相對於推進各種基礎性改革，短期“對衝性”逆向操作的功效絕對不可同日而語。

　　將積極財政政策置於上述的宏觀經濟與政策環境之中，可以肯定地講，雖然概念依舊，表述無異，但同樣的概念和同樣的表述之下，蘊含著不一樣的內涵，深藏著不一樣的行動路線。

　　大不同於以往的減稅降費

　　與高速增長階段致力於財政擴張的減稅降費大不相同，當下中國實施的減稅降費，主要著眼于降成本而非擴需求，主要著力於供給側而非需求側。

　　以降成本為主要目標，特別是為實體經濟降成本，減稅降費所聚焦的對象，便主要是企業。因而，減稅降費是結構性的而非總量性的——有明確的操作指向而非不分青紅皂白地減和降。

　　以供給側為主要著力點，減稅降費的操作，便要落實于企業成本的實質性而非名義上的下降，便須體現為政府對資源配置權的實質性而非名義上的讓渡。因而，減稅降費之後的財政收入虧空，要通過政府支出的同步削減來“對衝”而非以增列赤字、增發國債的辦法來“埋單”，實現節用裕民。

　　以降成本和供給側為主要目標和著力點，減稅降費的實質，便係結構性改革而非總量性調節。其主要的推動力量，便係改革性行動而非政策性安排。因而，減稅降費須同稅費制度的改革結合起來，循著稅費制度改革的方向展開而非另辟新徑，重起爐灶。

　　這啟示我們，應對當前經濟下行壓力，固然要進一步加快減稅降費步伐，但不可偏離降成本、供給側和靠改革這一高品質發展階段實施減稅降費的基本行動路線。不僅擴需求須同降成本巧妙對接，在降成本的基礎上進行，不能顧此失彼，造成重心偏離。而且針對需求側的操作，須同削減政府支出相掛鉤，不能以加大企業未來的負擔為代價而尋求需求總量的短期提升。同時須注意將操作的基點放在稅費制度改革上，既不能滿足於政策調整，搞無明確指向的總量性減稅降費，也不能以政策調整代替稅費制度改革。

　　大不同於以往的擴大支出

　　在積極財政政策旗幟下的擴大政府支出操作，主要表現為擴大政府投資。與高速增長階段大不相同，當下中國實施的擴大政府投資操作，是同調結構、補短板結合在一起的。

　　與調結構相結合，擴投資的著眼點，便不僅是擴大社會總需求，而且包括調整經濟結構。鋻於主要矛盾是結構問題而非總量問題，擴大政府投資的操作，不僅要相容擴需求和調結構兩大目標，而且須將主攻方向鎖定於調整經濟結構而非擴大社會總需求，發揮政府投資對優化供給結構的關鍵性作用。

　　與補短板相結合，擴大政府投資的著力點，便不僅是需求側，而且包括供給側。鋻於矛盾的主要方面在供給側而非需求側，擴大政府投資的操作，不僅要根據需求側和供給側的不同特點而區別對待，而且須以精準補短板為重點，釋放有效需求潛力，優化中長期供給。

　　與調結構、補短板結合起來，實質上是讓擴大政府投資“服從”于供給側結構性改革主線要求。一方面，不能因擴大社會總需求而重蹈“放水”覆轍，亂了經濟結構調整的陣腳。另一方面，也不能因政策層面的相機抉擇而忽略改革的推進，導致既定改革部署的擱置甚或回撤。

　　這又啟示我們，應對當前經濟下行壓力，固然要進一步加大政府投資規模、加快政府投資進度，但不可偏離與調結構、補短板相結合這一高品質發展階段擴大政府投資操作的基本行動路線。其中，補短板是個牛鼻子。擴大政府投資不僅要瞄準補短板，以補短板的操作相容擴需求和調結構兩大目標。而且在擴需求和調結構發生衝突時，還要通過加大補短板的力度，讓擴需求“遷就”調結構，把補足受制於人的核心技術和基礎設施建設領域的短板作為擴大政府投資的主要聚焦點和落腳點。

　　大不同於以往的增列赤字

　　增列財政赤字，在一個很長的時期內，曾被當作積極財政政策的基本標誌。無論減稅降費還是擴大政府支出，最終都要歸宿于財政赤字的增列。然而，這一通行于高速增長階段的慣例，隨著轉入高品質發展階段的進程而發生了極大的變化：對於增列財政赤字問題的考量，越來越以防範化解金融風險為約束條件。

　　以防風險為約束條件，增列赤字便不能僅僅涉及宏觀經濟政策需要一個因素，而須有所忌憚，同防範化解金融風險的要求通盤考量。鋻於當下中國所面臨的金融風險與以往不可同日而語，更鋻於防範化解重大風險係全面建成小康社會必須打贏的“三大攻堅戰”之一，不僅要為增列赤字設置天花板或警戒線，而且須不遺餘力守住天花板或警戒線。

　　以防風險為約束條件，便不能不對赤字高度敬畏。鋻於財政赤字不超越GDP的3%這一源自歐盟且為國際上廣為引用的風險控制指標，一定程度上已演化為國人心理防線。須守住這一財政赤字防線，以此構築起穩定國人預期的牢固屏障。

　　以防風險為約束條件，增列赤字對於擴大社會總需求的作用，便須掌握在“適度”而非“全力”範圍內。即便為了推進供給側結構性改革而增列赤字，其在提高供給品質、優化供給結構中的角色，也須定位於“輔助”而非“主力”隊員。

　　這啟示我們，應對當前經濟下行壓力，固然要進一步增加財政赤字規模、進一步提升財政赤字佔GDP比重，但不可脫出防範化解金融風險的底線。任何時候都不可放鬆對金融風險的警惕。既不能只管擴張、不計代價，又不能只管花錢、不管還錢。

　　全面理解積極財政政策

　　將積極財政政策與高品質發展階段相對接，並分別對減稅降費、擴大支出和增列赤字三項操作作具體分析的結果表明，套用以往的理解和認識來闡釋和解讀當下中國實施的積極財政政策，已經變得不合時宜。

　　不久前召開的中共中央政治局會議賦予積極財政政策的任務是“要在擴大內需和結構調整上發揮更大作用”，至少說明積極財政政策不止擴大需求一個維度。脫出單一擴張的視野局限而放眼積極財政政策運作的全過程，可以說，在轉入高品質發展階段的中國，從擴大內需和結構調整兩個維度理解和認識積極財政政策，對積極財政政策作出全面和全新的闡釋和解讀，繞不開、躲不過，勢在必行。

　　進一步說，鋻於積極不再等於擴張，以減稅降費、擴大支出、增列赤字為主要內容的積極財政政策實踐也不再是財政擴張的同義語，按照“積極”的本來意義重新定義積極財政政策，讓積極財政政策以“積極的立場”“積極的姿態”“積極的作為”介入和從事包括擴大內需、結構調整在內的多維度、多領域的宏觀調控操作，可能是與時俱進地理解和認識積極財政政策內涵、闡釋和解讀積極財政政策行動路線的適當選擇。

　　這樣做，絕非可有可無之舉。它不僅有助於讓積極財政政策實踐主動“對表”高品質發展要求，防止“新瓶裝舊酒”，而且有助於對症下藥，精準施策，以務實管用的舉措應對中美經貿摩擦所帶來一系列新問題、新挑戰。可以認為，這是我們保持戰略定力和自信，走出一條經濟平穩健康發展新路子的基礎所在。

　　（作者係中國社會科學院副院長、學部委員 高培勇）