讓執法嚴格運作在法律邊界內（第一落點·聚焦行政執法三項制度（下））
■行政執法三項制度的一個重要創新是探索重大執法決定法制審核制度，要求“作出重大執法決定之前，必須進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”。
■在具體改革實踐中，誰來承擔重大執法決定法制審核任務？審核的範圍和內容如何廓清？審核應遵循什麼程式？
誰來審：法制員“質檢”，確保執法“不枉不縱”
李臻是寧夏中衛市公安局沙坡頭分局文昌派出所民警，由於辦案細緻，學習能力強，被所裏推薦為法制員。
“除了日常接警辦案以外，我還要負責檢查所里民警的接處警視頻記錄、詢問筆錄、證據資料、涉案物品扣押等，審核是否合法，認為沒有程式問題的話，報上級領導審批。”李臻說，自己的職責就是保證辦案公正性，這對當事人和民警都是一種保護。
設置法制員，是中衛市進行重大執法決定法制審核制度試點的一項舉措。如今，在中衛市各基層執法單位，法制員通過對案件品質審核、實時把關，對執法活動分類管理、全程監督，成為執法人員的“主心骨”、案件的“質檢員”和執法過程的“防火牆”。
“證據鏈多了視頻影像資料，審核量比過去大。”天津市紅橋區環保局法制科有兩名工作人員負責法制審核，張智超整理案卷時，對面的同事正在手工錄入日常檢查記錄資訊。
“區裏有執法權的機構都要配備專業審核人員。”紅橋區司法局副局長白榕介紹，按照相關法律法規，專業法制審核崗位人員一般需要通過國家法律職業資格考試，或是通過執法資格考試，需是具有從事法制工作經驗、能夠勝任法制崗位的人員。
審什麼：廓清內容範圍，“重大”的標準不一刀切
在實踐中，如何確定法制審核的範圍？哪些行政執法決定稱得上“重大”？
“比如處罰金額，拿天津市來說，各區經濟發展狀況不一樣，經濟條件好的區，處罰5萬元不算多，但在紅橋區，處罰1萬元可能已經算多了。因此，處罰數額標準不能一刀切。”白榕說。
在天津市規定“重大”標準的基礎上，紅橋區增加一條：“在本轄區有重大影響”。前段時間，有群眾反映一處浴池違法建設，嚴重影響周圍居民生活，“受影響的群眾較多，群眾反映較大，這就屬於對本轄區群眾生活有重大影響。”白榕說。
此外，還有來自基層提交的重大執法決定。天津試點綜合執法權下沉，按照行政執法體制改革的要求，要把問題解決在基層。“如果屬於本轄區有重大影響的案件，街道辦事處要移交給區綜合執法局。街道也配備有法制審核人員，負責日常法制審核工作，轉到上級單位區綜合執法局的數量並不多。一般情況下，經上報，由區綜合執法局受理的案件，就屬於重大執法決定案件。”紅橋區司法局行政執法監督科科長趙椿正解釋。
執法權下沉試點期間，紅橋區專門梳理總結“執法手冊”，巴掌大小，基層執法人員人手一冊。不同案由、適用法律依據、處罰內容等，分門別類，一目了然。這次推行重大執法決定法制審核制度試點，紅橋區要求按照執法手冊的梳理內容，法制部門要嚴把法律審核關。
如何審：遵循規範程式，執法者不越權力邊界
2018年3月，紅橋區環保局兩名執法人員檢查發現，一加油站地下油罐未使用雙層罐，未採取防滲漏措施，涉嫌違反水污染防治法。現場檢查人員確認違法事實後，先將案由、當事人資訊、案情簡介填好，通過移動執法平臺上傳現場檢查筆錄。環境行政執法支隊和法制科隨即進行審核確認。
決定立案後，現場執法人員採集證據，確認違法程度、持續時間，調查結束後做案件調查報告，附卷移交法制科。法制審核人員拿到案件調查報告，要看證據是否充分、適用法律是否準確、處罰是否適當。作出最終處罰決定前，要召開案件審議會，相關部門人員代表到場，陳述違法事實、處罰法律依據，確定處罰金額，形成處罰結果，最後在案件審批表上確認簽字。至此，內部審核程式才基本完成。
“我們2016年重大執法決定法制審核數量4件，2017年涉及重大法制審核26件，後期整改的數量還不包括在內。”紅橋區環保局法制科張智超說。
跟過去比，審核程式有何變化？“過去是三級簽字制，承辦人簽字後，不同層級領導分別簽。現在將重點下移，增加法制部門人員審核，變為四級審核，保障各項決定和處罰合法合規。”白榕說。
打開中衛市法治政府網，記者看到了多個來自市場監督管理局的審批表，每一張表都是由執法人員上報給法制科科長審核，再由法制科科長填寫對執法人員辦案意見，並提請局長審批後向當事人送達行政處罰告知書。
中衛市市場監督管理局法制科科長李發祥說，違法的事實、證據、定性、法律適用、自由裁量權是否公平公正等方面都需要法制員審核，嚴格審核可以有效解決基層單位在辦案過程中忙中出錯或因能力不足而造成執法過錯現象，提升了辦案品質。
去年3月，中衛市沙坡頭區濱河轄區一家酒吧的服務員和消費者產生糾紛，雙方吵架後散去。消費者隨後發短信與服務員約架。雙方各糾集人員，在沙坡頭區商業北街打起了群架。
“當時，濱河派出所定性約架方為尋釁滋事，而法制員審核後，將案件定性為聚眾鬥毆。”沙坡頭分局法制大隊副大隊長王太峰解釋說，“尋釁滋事只處理一方，聚眾鬥毆雙方都會受到處罰，這個案子如果不是法制員把關準確，會產生不良社會影響。定性不準確的案子起訴到檢察院，也會被打回來補充偵查，後續不僅取證難，辦案民警也會受到相應的處罰。”
《 人民日報 》（ 2019年02月28日 02 版）
