加快推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變

　　作者：南京大學教授，長江產經研究院開放經濟方向首席專家 張二震；南京審計大學教授，長江產經研究院特約研究員 戴翔

　　2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：“繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水準開放帶動改革全面深化。”這一科學判斷和戰略部署，一方面肯定了當前以商品和要素流動為主要內容的經濟全球化本質特徵，另一方面正確指出了中國未來一段時期內開放發展的重點任務，以及新一輪高水準開放的方向和路徑。

　　商品和要素流動型開放是經濟全球化發展新階段的主要內容和特點，本質上屬於“邊境開放”，即降低乃至取消貿易和投資壁壘，實現貿易和投資自由化。二戰結束後特別是冷戰結束後，和平與發展成為時代主題，多邊貿易體制得以確立。在世界貿易組織（WTO）等機構的有效協調下，世界範圍內的關稅和非關稅壁壘大幅降低，推動了商品和要素跨國流動的迅猛發展，極大地帶動了世界經濟的發展。

　　改革開放尤其是加入WTO以來，中國利用以商品和要素流動型開放為主要內容的經濟全球化發展的歷史性機遇，大力發展開放型經濟，取得巨大成功。2000年到2018年，全國進出口總額從4742億美元迅速增長到4.62萬億美元，累積利用外資總額從1933億美元增長到16258億美元。當前，經濟全球化出現了一些新趨勢和新特點，中國開放型經濟進入高品質發展新階段，原有開放模式的局限性日益顯現，突出表現在三個方面。一是原有以“外資、外貿、外經”為主要內容的開放模式受到國際貿易保護主義的嚴重干擾，拓展空間極其有限；二是依託“邊境開放”的發展模式雖有助於實現一般性生產要素跨國流動，但對高端和創新性生產要素的吸引和集聚力不夠；三是國際經貿規則面臨大調整、大重塑，並朝著高標準化方向發展，僅僅因循“邊境開放”的老路已經不適應經濟全球化發展新形勢的需要。

　　面臨國內外環境的深刻變化，繼續推動商品和要素流動型開放的同時，要更加注重規則等制度型開放，如此，才能實現新一輪高水準開放。所謂制度型開放，主要是指從以往“邊境開放”向“境內開放”拓展、延伸和深化，建立形成與國際高標準經濟規則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。實現上述轉變的必要性主要體現在三個方面。

　　第一，適應經濟全球化新形勢必然選擇。當前，國際經濟環境複雜、多變，但是在變化的格局中我們可以看到“不變”：一是經濟全球化繼續向前推進的總體趨勢不會變，跨國公司期望各國在規則和制度方面實現相容和一致，以滿足其統籌全球價值鏈、整合和利用全球要素“無縫對接”的需求升級；二是國際經貿規則演進的高標準化趨勢不會變，即從以往降低關稅和非關稅壁壘的“邊境開放”，向貿易和投資便利化、智慧財產權保護、政府採購、競爭中立等為特徵的“境內開放”的拓展和延伸。可見，無論是基於微觀層面的跨國企業需求，還是基於宏觀層面的全球經濟規則演進，規則等制度型開放必將是經濟全球化發展的新形勢和新特點。

　　第二，發展新一輪高水準開放必由之路。在全球要素分工條件下，開放發展的水準和層次，不僅取決於自身擁有什麼樣品質和層次的要素，還取決於能夠吸引和集聚到什麼樣品質和層次的全球要素。因此，新一輪高水準開放離不開對全球高端和創新性生產要素的吸引和集聚。與吸引和集聚一般生產性要素不同，由於高端和創新型生產要素對制度環境所決定的交易成本等更為敏感，因此，對後者的吸引、集聚、整合和利用，僅僅依靠原來的“邊境開放”降低流動壁壘，僅僅依靠低成本優勢要素乃至優惠政策形成的“成本洼地”吸引效應，是遠遠不夠的，必須依託規則等制度型開放。況且，新一輪高水準開放不僅體現在經濟“放開”層面上，同樣表現在“善治”等規則制度層面，即未來的國際競爭更加體現在誰更善於治理。

　　第三，全面深化改革的制度優化使然。在商品和要素流動型開放發展階段，雖然也伴有各種內部改革等，但“邊境開放”仍然居於主要地位或者說是主要開放措施。而規則等制度型開放的本質是從以往“邊境開放”向“境內開放”的拓展、延伸和深化，會觸及到開放中的深水區，因而更具有“試驗”和“探路”的特點。實際上，全國範圍內已經設立的多個自由貿易實驗區以及著力建設的海南自由貿易港，本質上擔負的正是制度型改革“試驗”和“探路”的使命，進而形成可複製、可推廣的制度優化設計和安排的經驗。

　　需要指出的是，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，並非意味著商品和要素流動型開放不再重要，只是旨在強調開放模式和方略的轉變和調整。畢竟，商品和要素流動仍然是經濟全球化的主要內容和基礎所在。就上述意義而言，制度型開放仍然是服務於商品和要素流動型開放，更確切地說，是推動商品和要素流動型開放轉型升級的需要。比如，從以往吸引和集聚一般性生產要素，向吸引和集聚高端和創新性生產要素的轉型升級。況且，由於關稅和非關稅壁壘並未完全消除，進一步擴大邊境開放的仍然具有較大發展空間。這也正是李克強總理強調要“繼續推動商品和要素流動型開放”的重要原因所在。從這一角度說，我們必須要堅定地維護貿易和投資自由化，堅定地擁護WTO下的多邊貿易體系和規則。與此同時，從適應新形勢、把握新特點以及服務於高水準開放現實需要看，必須“更加注重規則等制度型開放”。為此，中國必須在如下幾個方面儘快實現新突破。

　　第一，加快建立與國際經貿規則相銜接的內部改革機制。所謂制度型開放本質上是一種“境內開放”，最根本的要求就是著眼于規制層面，促進區域內的規則制度與國際通行的規則制度相銜接，體現監管一致性。為此，中國需要密切跟蹤國際經貿規則的高標準演進新趨勢，並以此為目標導向倒逼自身內部改革，率先建立和系統推進與國際經貿規則相銜接的內部改革機制。

　　第二，加快並以更大力度實施“負面清單”制度。實施市場準入負面清單制度和外商投資負面清單制度，既是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎，也是加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系的必由之路。中國多年來一直是利用全球對外直接投資的最大發展中國家，在轉向規則等制度型開放過程中，更需要給各類企業創造公平競爭的市場環境，需要在進一步放寬市場準入、進一步促進投資便利化等方面做出更大努力，實行更大程度的開放。

　　第三，進一步優化營商環境。作為“境內開放”的關鍵影響因素之一，國內營商環境在新一輪擴大對外開放中扮演著十分重要的角色。為此，中國必須著力於打造國際化、法治化、市場化、便利化的一流營商環境，尤其是需要對標世界銀行全球營商環境評價指標體系等國際標準，在營商環境方面進一步進行規制變化和制度優化。這不僅是吸引和集聚全球高端和創新生產要素的依託所在，也是激活市場微觀經濟主體的重要機制所在，更是發揮創新性生產要素的潛在創新能力的關鍵所在。

　　第四，著力營造親清政商關係。一方面要進一步簡政放權，減少不必要的事前審批，而把有限的資源和精力集中到“更有效”的事情上，如提升事中事後監管的科學性和有效性。另一方面，要加強政府服務能力，本著以“企業和居民需求快速知道、政府服務快速到位”的基本要求，以“網際網路+政務服務”為關鍵抓手，著力破解“材料多、環節多、蓋章多、收費多、時間長”等癥結和問題，全力打造簡單便利的整合改革體系。

　　第五，構建科學有效的評價指標體系。科學有效的評價指標體系，對於規則等制度型開放具有重要引領作用。與商品和要素流動型開放階段的高速增長不同，在轉向規則等制度型開放過程中，評價和考核指標同樣需要從以規模和增長速度為主，向以規則和制度體系的科學性和有效性為主轉變。為此，可以對標國際先進和通行的規則體系，建立適應規則等制度型開放發展要求的科學評價新機制。