改革開放以來的社會治理創新：一個偉大進程
1978年黨的十一屆三中全會，做出了“把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來”的戰略抉擇，掀開了我國改革開放的偉大序幕。四十年的改革開放深刻改變了我國的社會結構，極大推進了我國的社會進程，從根本上改變了我國的社會面貌，我國從傳統農業社會向現代工業社會轉型，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，由封閉性社會向開放性社會變遷。在取得巨大成就的同時，在收入分配、勞動就業、教育公平、醫療衛生、社會保障、安全生產、社會治安、環境保護、徵地拆遷等領域也產生了大量社會問題。在利益格局大調整的背景下，我國不斷推進社會治理體制改革，完善社會治理格局，變革社會治理方式，從而促進公平正義，保障民生改善，促進社會和諧，確保社會秩序。本文試圖勾勒改革開放40年來我國社會治理創新發展的“中國路線”，總結我國社會治理創新的“中國經驗”，進而探尋進一步推動社會治理創新的“中國道路”。
改革開放以來我國社會治理創新的發展進程
通過對40年來社會治理創新的整體審視，可以發現我國社會管理體制改革經歷了“社會管控”“社會管理”到“社會治理”的不同階段。馬克思說“最後的形式總是把過去的形式看成是向著自己發展的各個階段”，我國社會治理創新既有明顯的階段性特徵，同時又具有內在的連續性。
“社會管控”階段（1978∼1992年）。這一階段主要是指從黨的十一屆三中全會到十四大之前，此階段“社會管控”作為社會治理模式的一個類型，彰顯出特有的時代特徵。經濟體制改革單兵突進，社會管理體制改革並沒有協調跟進，原有社會管理體制在總體上仍然得以延續，全能型社會管理體制並沒有實質性變革，“社會管控”的特徵非常明顯。
新中國成立之初，我們黨面對的是一個一窮二白、千瘡百孔的爛攤子；與此同時，還受到各種國內外敵對勢力顛覆新生政權的威脅。恩格斯在《反杜林論》中指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”為了改造舊社會、鞏固新政權，當時在社會管理上採取了高度集權的管理模式，建立了由政治意識形態主導的，以黨和政府為中心、政府包攬一切的全能型社會管理體制。這種全能型社會管理體制以戶籍制度、單位制度、職業身份制度和檔案制度為基礎，在城市以街居體制輔助，在農村以“人民公社”制度輔助，實現職業身份統一確定、各類人員統一安置、社會事務統一部署、一切活動統一組織，社會絕對服從政府統一領導、統一指揮、統一管理。這一時期社會管理的目標，就是極大地增強國家的組織動員能力和對社會的控制能力，使社會成員都被固定在某一個既定的位置上。
1978年改革開放後，黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來，經濟工作成為全部工作的重點和中心，政府開始由政治主導型向經濟建設型轉變。為了適應經濟社會發展，國家開啟了現代化建構的大門，開始放棄全能型社會管理體制。國家對與經濟建設和經濟體制關係密切的社會管理體制進行了局部調整。從十一屆三中全會開始，政府逐漸開始小範圍地放權讓利，社會管理工作隨之不斷調整。1983年10月，中共中央、國務院聯合發出《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地在1984年底以前完成建立鄉政府的工作。從上世紀80年代中期開始，國家開始向社會分權，農村基層村民自治與城市基層居民自治成為國家向社會分權的重要方式。
從總體上審視，這一時期政府的主要關注點放在經濟建設上，國家改革的重點是如何調整社會管理來適應改革開放初期的經濟體制改革，社會管理的局部調整都是為發展經濟提供配套服務，社會建設在一定程度上成為經濟發展的附庸。在社會管理主體上，實行“單一行政主體”；在管理手段上，實行“運動式治理”；在管理機制上，突出單向管控；在管理環節上，突出事後處置。這一時期，由於政府的權力沒有得到有效約束和轉移，“大政府、弱社會”的社會格局非常明顯，政府在國家與社會的權力分配格局中佔據著絕對的主導地位。
“社會管理”階段（1992∼2012年）。這一階段主要是指從黨的十四大到黨的十八大召開，此階段“社會管理”模式逐步得以建立。這一時期的社會管理體制正逐步從經濟體制改革的從屬地位中解放出來，並日益成為中國整體改革中相對獨立的重要組成部分。
1992年10月，黨的十四大明確提出了“建立社會主義市場經濟體制”的改革目標，改革開放進入全面提速階段。經濟轉軌帶來了社會轉型，政治、市場和社會加速分離，單位制加速弱化，社會流動人口增多，社會治安管理工作變得日益緊迫。與我國建立市場經濟體制相適應，社會管理開始全面引入經營性管理方式，政府弱化了在公共服務和社會管理中應負的職責，由於在發展社會福利、社會保險、醫療、住房、教育等社會事業過程中過於突出社會化和商業化機制，致使社會化公共服務的供應嚴重短缺，居民在獲取基本公共服務中存在巨大的地區差別、城鄉差別、本地人口與外地人口差別，基本公共服務供給的公平性出現缺失。我國社會利益格局發生了巨大變遷，社會矛盾衝突不斷加劇，對我國的社會管理提出了挑戰，迫切要求加強和創新社會管理，構建與社會主義市場經濟相適應的社會管理體系。
1993年黨的十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》出現了“加強政府的社會管理職能”的表述。黨的十五大報告明確提出要“加強社會治安綜合治理，打防結合，預防為主，加強教育和管理，落實責任制，創造良好的社會治安環境”。1998年在《關於國務院機構改革方案的說明》中，再次出現了“社會管理”一詞，隨後“社會管理”一詞頻繁出現在黨和政府的文件中。2002年，黨的十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一，提出“要堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”。在這裡，社會管理被列為維護社會穩定的具體途徑。2004年，黨的十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會的宏偉目標，明確了社會管理的領導體制，提出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2006年，黨的十六屆六中全會提出要著力發展社會事業，完善社會管理，推進社會體制改革創新。2007年，黨的十七大將“社會建設”與“經濟建設”“政治建設”“文化建設”一起，並列為“四大建設”，在重申“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的同時，提出了“要最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。2008年，黨的十七屆三中全會提出進一步完善農村社會管理體系”，使得社會管理的內涵更加豐富。2010年，黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度提出“加強和創新社會管理”，並從法律、體制和能力建設方面對加強社會管理進行了部署。2011年，黨中央、國務院《關於加強和創新社會管理的意見》明確提出，搞好社會管理，要著力解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。2012年，黨的十八大報告實現了從“四位一體”到“五位一體”的總體佈局轉變，同時實現了從社會管理格局向社會管理體制的轉變，並且在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內容。
這一階段是社會管理創新的全面展開階段。雖然社會管理以解決影響社會和諧穩定的突出問題為突破口，具有一定的管理社會的色彩，但多元治理理念也不斷提出，為實現社會管理向社會治理的轉變奠定了一定基礎。社會管理目標從追求“維穩”向“維權”初步轉型，社會管理體制開始從“人治”向“法治”轉變，社會管理機制從“剛性”向“柔性”逐步演化。同時，中央政策設計與地方治理創新積極互動，為社會管理提供了良好的體制基礎。但是在整體上，“重經濟建設、輕社會管理”的情況沒有得到根本改變。在社會管理主體上，重政府功能，輕多元參與；在社會管理手段上，重行政強制，輕教育服務；在社會管理機制上，重單向管控，輕溝通協商；在社會管理環節上，重事後處置，輕源頭治理。在社會管理的現代化過程中，由於片面注重機制、方式的改革與創新，忽視倫理價值的考量，導致了社會管理中的物化傾向比較嚴重。由於政府的權力沒有得到有效約束和轉移，政府與社會自治力量關係失衡，造成“政社”難以分開、政府職能定位模糊，“大政府、弱社會”的格局沒有實質改變。
“社會治理”階段（2012年至今）。這一階段是指從黨的十八大召開至今。黨的十八大召開以來，黨和政府在社會治理理論和實踐方面不斷進行探索，對社會治理任務的理解越來越深入，對社會治理規律的把握越來越準確，對社會治理手段的運用越來越科學，在經歷了“社會管控”“社會管理”之後，進入了“社會治理”發展階段。
這一時期改革開放的重點是推進改革向縱深發展，開啟全面深化改革的新局面。當今中國社會呈現出多主義、多質態、歷時態和共時態並存的複雜局面，同時承受著工業化、城市化、市場化、資訊化、全球化等多重壓力的衝擊與挑戰，行政失序、吏治腐敗、誠信不彰、環境污染、貧富差距等諸多問題引發社會質疑，成為誘發社會衝突的重要隱患，社會治理的艱巨性、複雜性、敏感性不斷凸顯。市場經濟進程誘發體制性摩擦加劇，傳統“高壓維穩”慣性思維主導下的“剛性社會”已經處於超負荷運轉狀態，社會治理體制改革需要向縱深推進。
黨的十八大向全黨全國發出深化改革開放的宣言書，改革開放進入新的歷史階段。黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一，明確提出了“創新社會治理體制、提高社會治理水準”的要求，這是中國共產黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念。“社會管理”到“社會治理”的轉變，表達了在社會領域全面推進國家、社會、市場之間合作共治的基本理念，標誌著我們黨執政理念的新變化。黨的十八屆五中全會首次提出了“構建全民共建共用的社會治理格局”的決策論斷。習近平同志在黨的十九大報告中指出：“打造共建共治共用的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智慧化、專業化水準。”這是對新時代推進有中國特色的社會治理現代化新征程的總體要求。
社會治理是國家嵌入與社會自治的有機統一。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，需要實現社會治理思維視角從“國內”到“全球”的轉變，需要實現社會治理主導理念從“利益”到“價值”的轉變，需要實現社會治理功能定位從“維穩”到“維權”的轉變，需要實現社會治理主體構成從“一元”到“多元”的轉變，需要實現社會治理方式方法從“剛性”到“柔性”的轉變，這不僅是新階段我國經濟社會發展的客觀要求,也是新時期治國理念的高度昇華，更是黨的執政理念提升的重要標誌。把“社會管理”提升為“社會治理”，表明瞭當前中國的社會管理正發生從“大政府、弱社會”向“強政府、大社會”的實質性轉變，這意味著社會治理深度創新獲得了廣闊發展空間。
改革開放以來我國社會治理創新的基本經驗
改革開放40年來，我們國家立足於改革開放的偉大實踐，與時俱進，實現了社會治理理論不斷發展，推動了社會治理制度持續變革，促進了社會治理實踐重大創新。這些社會治理創新既有中央的“領導倡議”，又有基層的“經驗擴散”；既有價值性層面的“制度創新”，也有“工具性”層面的“政策模倣”；既有一些部門“主動作為”，也有一些地方的“實踐倒逼”，內容豐富，形式多樣。要實現社會治理創新的可持續發展，必須從歷史和現實的角度，全面總結和提煉已有社會治理創新經驗。
以中國特色話語體系引領社會治理創新。當下中國，“前現代、現代與後現代三期疊加，構成中國道路和中國話語非常獨特的歷史語境”。社會治理話語體系必須置身於國家治理現代化場域中進行。中國的社會治理處於中國獨特的政治、經濟和文化的環境和場域，與中國社會變遷緊密結合在一起，既區別於西方的治理理論，也同傳統的社會管理相區分，具有自身的理論特質和實踐模式，始終堅持中國特色話語體系是我國社會治理創新的基本經驗。
始終堅持發揮中國共產黨的領導作用。黨的十九大報告中明確指出“中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”，在社會治理創新中始終堅持“黨委領導”，體現“黨性”要求，歷次重大的社會治理創新都是通過黨的重要文件進行推動。我國社會治理現代化不是“西方化”，而是始終堅持在黨的政治領導下，在社會管理體制與社會建設層面對國家治理體系的進一步完善。
始終堅持發揮政府在社會治理中的主導作用。黨的十八屆三中全會強調要在社會治理創新中“發揮政府主導作用”。中國當前處於轉型期，國家和社會力量不均衡，政府需要在社會治理中發揮主導作用，這與西方有明顯的差異性。中國社會治理體系的建構，需要在借鑒西方治理理論的基礎上，更加強調我國國情的特殊性以及制度的自覺性。
始終堅持“以人民為中心”的社會治理理念。黨的十八屆五中全會提出了“堅持以人民為中心的發展思想”的重大命題，這是國家治理現代化核心宗旨的高度凝練。黨的十九大報告進一步強調“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展”。社會治理必須把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為出發點和落腳點，並因人民利益和群眾需求的變化而變換主題。這種“人民至上”的話語體系實現了對西方“個人主義”話語體系的超越。
以多元主體治理結構推動社會治理創新。在社會治理的“中國經驗”中，構建“國家—市場—社會”的新型關係是一個貫穿性的內核。通過社會治理主體結構重建，形成“國家—市場—社會”的“合作的三維”，回應日益複雜的社會問題與社會需求，是現代社會治理的必然要求。
以服務型政府建設增強社會治理功能。21世紀初，我國一些地方政府在為人民服務理念指導下，借鑒西方新公共管理、新公共服務理論的有益成果，明確提出了服務型政府建設目標。2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次將“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”寫入黨的文件，2007年黨的十七大報告明確“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”，2012年黨的十八大報告、2017年黨的十九大報告都進一步明確指出，要建設“人民滿意的服務型政府”。服務型政府構建不僅僅是政府自身改革問題，而是影響到整個社會治理結構調整的根本性變革，是促使“國家—市場—社會”三維治理結構形成的關鍵性舉措。
以市場體系完善推進社會治理創新。在現代社會治理體系中，除政府部門與社會力量之外，市場部門也是社會治理的重要方面。市場機制是最有效率的資源配置機制，能夠極大地促進社會進步，建立多元主體社會治理結構離不開發揮市場主體的作用。40年改革開放進程中，以往社會資源全部由國家集中掌控的局面得到了改變。1992年，黨的十四大正式提出“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，市場在社會經濟建設中的作用得到重視。黨的十八屆三中全會進一步明確市場在資源配置中起決定性作用。我國不斷在政府引導下用市場機制的杠桿橇動社會資源，為社會治理提供物質基礎，多渠道地提供社會服務，為社會運作注入契約精神，平衡利益關係，形成動態的社會穩定機制，促進社會長治久安。
以社會組織培育提升社會自治能力。改革開放後，政治經濟體制改革為社會組織的蓬勃發展提供了契機。1988年國務院發佈了《基金會管理辦法》，1989年10月又發佈了《社會團體登記管理條例》，該條例確定了對社團的雙重管理制度。1998年，國務院頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，正式形成了所謂的“雙重管理”的體制框架。21世紀以來，我國社會組織政策進入到了穩步發展階段。2002年黨的十六屆六中全會提出“健全社會組織，增強服務社會功能”。2013年《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，並實行直接申請登記制。2016年12月，財政部、民政部發佈《關於通過政府購買服務支援社會組織培育發展的指導意見》。通過以上政策，不斷改善社會組織生長髮育的法制環境、經濟環境和社會環境，形成政府調控與社會協調互聯、政府行政與社會自治互補、政府管理和社會力量互動的社會治理網路。
以民生發展體制機制促進社會治理創新。改革開放40年來，我國民生改善成效顯著。推動以改善民生為價值取向的社會治理體制改革，構建以民生改善為目標的社會政策體系，以民生改善化解社會矛盾，促進社會公平正義，是我國推進社會治理創新的重要路徑。黨的十八大報告明確提出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。”十八屆三中全會報告指出，創新社會治理體制改革要著眼于最廣大人民的根本利益。十九大報告指出，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”，要“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。
以健全民生保障社會政策作為社會治理創新的著力點。以民生為根本推進社會政策創新，是推進社會治理創新的有效途徑。如果出現了政策缺失、政策真空、政策疲軟等政策失效現象，必然會導致社會治理的低效。因此，社會治理創新必須有社會政策保障。隨著我國經濟社會加速發展，社會利益格局愈加複雜，社會風險誘致因素不斷增多。“發達國家在不同發展時期漸次出現的社會矛盾和問題，我們卻在較短時間裏集中暴露出來，這帶來了嚴峻的挑戰。”面對改革、發展、穩定等任務極其複雜的情況，需要不斷完善社會政策。改革開放40年以來，我國始終以社會政策科學化為目標，以社會公正作為社會政策制定的基本理念，不斷完善住房保障、醫療保障、就業保障、食藥安全、養老保障、教育保障、生態環境、社會救助、公眾參與等社會政策，從而推動社會治理創新。
以基本公共服務均等化作為社會治理創新的切入點。推進基本公共服務均等化是促進社會公正、減少社會風險的重要抓手，對於社會治理意義重大。基本公共服務均等化是保障人民群眾最低生存能力和發展能力的制度安排，是緩解社會矛盾的緩衝器，是拉動經濟持續增長的助推器，能夠起到“社會安全保護網”的功能。公平、公正地提供公共服務，能夠糾正社會治理中常見的強制性“命令—服從”模式，從而構建社會治理的非強制性“服務—認同”模式。黨的十六屆六中全會提出了“基本公共服務均等化”，黨的十七大報告提出“注重實現基本公共服務均等化”，黨的十八大提出要推動“基本公共服務均等化總體實現”，黨的十九大報告提出到2035年“基本公共服務均等化基本實現”。基本公共服務均等化是社會公平正義的現實要求，也成為社會治理創新的最佳切入點。
以城鄉基層社區治理作為社會治理創新的落腳點。社區是基層社會治理的重要載體，社區治理在社會治理體系建設中是一個非常關鍵的環節。1987年11月《村民委員會組織法（試行）》出臺並開始實施，標誌著“鄉政村治”管理體制的正式建立；1989年12月《城市居民居委會組織法》出臺並開始實施，傳統單位制逐步解體,“單位人”逐漸被“社會人”“社區人”所取代。2000年12月，民政部出臺《關於在全國推進城市社區建設的意見》，成為指導城市社區建設的綱領性文件。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對社區治理提出了一系列新理念、新部署、新要求，為社區治理現代化指明瞭路徑和方法。習近平總書記在2015年初參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時強調：創新社會治理，要“激發基層活力，提升社區能力”。加強社區治理，建設具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區，構建新型社會生活共同體，成為撬動我國社會治理創新的支點。
新時代我國社會治理創新的未來展望
社會治理創新是一項非常複雜、艱巨、長期的系統工程。隨著我國社會主義現代化建設進入到一個新的發展階段，工業化、城市化、市場化、資訊化、全球化加速推進，我國的經濟結構、利益結構、社會結構深度調整，社會的人口流動性、資訊開放性、矛盾複雜性不斷提升，這就需要進一步更新社會治理理念，改革社會治理體制，優化社會治理方式，提升社會治理能力，最終實現社會治理現代化。
打造共建、共治、共用相一致的社會治理格局。黨的十九大提出，要“打造共建共治共用的社會治理格局”。加強黨的自身建設是社會治理創新的堅強保障。社會治理創新需要不斷增強黨在社會治理過程的領導力、影響力、滲透力和凝聚力。通過政府職能轉變，繼續完善公共服務體系建設，推動行政管理體制改革，發揮政府組織對市場組織和社會組織的引導作用。社會組織是組織化的社會力量，是“能動社會”建設的重要主體，要逐步建立起一套與社會治理現代化相適應的社會組織體系，推動“服務功能社會化”與“社會服務組織化”，提高社會治理品質。建立健全社會公平制度，完善利益分享機制，使全體人民共用改革發展的成果。
健全法治、德治、自治相結合的社會治理體系。法治是社會治理的基本準則和手段，全面推行法治，是實現社會治理現代化的最重要標誌。現代社會治理承擔著社會關係協調、社會行為規範、社會問題解決、社會矛盾化解、社會公正促進、社會風險控制、社會穩定保持等多樣化任務，這就決定了社會治理需要運用多種手段，才能實現其任務。不管是採用什麼方法，都必須把法治作為其靈魂。在社會治理創新進程中，制度化與法治建設是根本保障。十九大報告指出，“要把社會主義核心價值觀融入社會發展各方面”，這就要求在社會治理創新中加強思想道德建設，凸顯核心價值觀的“指南針”和“壓艙石”作用，做到法治與德治相結合。大力培育社會組織，將社會治理權力配置從政府集中管理變為向社會分權和為公民增權，社會治理重心從單位轉向城鄉基層社區，通過社會自治來釋放社會活力，推動社會治理創新。
創新智治、細治、巧治相統一的社會治理方式。黨的十九大要求提高社會治理智慧化水準，這就需要綜合運用物聯網、雲計算、大數據等現代資訊技術，以“人本化、個性化、資訊化”為導向，以現代資訊技術為支撐，通過資訊技術的運用，打造一種更為開放、多元和快速回應的社會治理體系，推進“智慧社會治理”實現。黨的十八屆五中全會提出“社會治理精細化”，這就需要利用更為低廉的成本、更為專業的治理手段，通過“微創新”實現更優的社會治理效果。健全社會成員的利益表達、衝突協調、權利保護機制，尊重公民的知情權、參與權、監督權，調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚社會發展的正能量。
“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”，隨著時代發展，社會治理的任務會越來越艱巨。只有堅持黨的領導，堅持“以人民為中心”的發展思想，秉持“民生政府”的建設理念，以構築開放、自由、民主、公正、平等、和諧的現代社會為目標，推動社會治理系統性、整體性、協同性發展，才能最終建立具有中國特色的社會治理模式，實現社會治理現代化。
（本文係國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現代化場域中的社會治理問題研究”和國家社科基金一般項目“縣域社會治理品質差異及其影響因素的實證研究”的階段性成果，項目編號分別為：17VZL007、16BZZ061）
范逢春，四川大學公共管理學院教授、博導。研究方向為社會治理、地方政府治理。主要著作有《農村公共服務多元主體協同治理機制研究》《縣級政府社會治理品質測度標準研究》等。
