專家這樣解讀《職業技能提升行動方案（2019－2021年）》

　　近日，國務院辦公廳印發《職業技能提升行動方案（2019－2021年）》。

　　一起來看看，專家們如何解讀《方案》——

　　日前，《國務院辦公廳關於印發職業技能提升行動方案（2019—2021年）的通知》（以下簡稱《方案》），要求把職業技能培訓作為保持就業穩定、緩解結構性就業矛盾的關鍵舉措，作為經濟轉型升級和高品質發展的重要支撐。大力推行終身職業技能培訓制度，大規模開展職業技能培訓，加快建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。《方案》要求2019—2021年，持續開展職業技能提升行動，全面提升勞動者職業技能水準和就業創業能力，三年共開展職業技能培訓5000萬人次，其中2019年培訓1500萬人次以上。要求到2021年末，全國技能勞動者佔就業人員總量的比例達到25%以上，高技能人才佔技能勞動者的比例達到30%以上。如此規模宏大的開展全民性職業技能提升培訓行動前所未有，《方案》的實施必將對我國社會知識形態和勞動者就業制度帶來一場新變革，促進形成尊重技能、重視技能的社會風尚和技能就業的新常態。實行勞動者終身職業技能培訓制度，開展社會性大規模職業技能培訓，堪比建國初期的“掃盲運動”，提高全社會勞動者素質和勞動技能，將極大提高我國社會生產力水準，為加快經濟轉型升級和實現經濟高品質發展奠定基礎。

　　一、大規模開展職業技能培訓是解決就業結構性矛盾，實現比較充分就業的迫切要求

　　黨的十八大以來，隨著改革開放不斷深入，我國產業經濟發生了“更新換代”的革命性轉變，伴隨新型經濟增長方式而產生的新產業、新職業、新工種和新技術、新材料、新設備、新工藝層出不窮。產業經濟轉型升級培育出的高品質發展新趨勢，使產業結構調整成為新常態，對社會就業也帶來了重大影響，對我國人力資源開發和職業能力建設提出新挑戰。隨著當前中國向價值鏈上游轉移，提供或製造的產品也逐漸向高附加值產品過渡，新的就業崗位對高技能勞動力的需求還將不斷上升。在此情況下，勞動力供給與市場需求不匹配已成為中國勞動力市場的突出問題。出現了人力資源開發結構與就業結構不相匹配、勞動者職業能力與就業技能要求不適應的問題，主要表現在勞動者的職業技能類型、職業技能水準與產業、企業就業崗位要求不適應的矛盾，主要表現在“普工剩、技工荒”和高技能人才匱乏問題。來自國家人力資源和社會保障部的就業統計顯示，我國就業人口達到7.76億人，其中第一產業就業人口僅佔27%，第二產業佔28.1%,第三產業佔44.9%，企業就業佔到總就業人口的65%左右。因此，調整人力資源開發結構，促進擴大企業就業，增加高技能就業，成為國家穩定就業、實現充分就業的重中之重。目前，從市場供求情況看，就業結構性供需矛盾十分突出，這種供需矛盾集中反映在各產業特別是戰略性新興產業對高技能人才的迫切需求，有些特種技能崗位出現“千工好招一技難求”的局面，甚至職業院校也同樣出現高技能實訓指導教師嚴重匱乏的問題。2017年底，全國技能勞動者1.65億，佔就業人員總量的21%；高技能人才4791萬人，佔技能勞動者比例為29%。與《方案》提出的技能勞動者佔就業人員總量的比例達到25%以上、高技能人才佔技能勞動者的比例達到30%以上的目標還有相當差距。據相關行業人才機構調查預測，到2020年是全面建成小康社會決勝期，根據目前人才基數測算，按照高品質發展和產業轉型升級對高技能人才就業的總量需求，全國高技能人才缺口將達到2200萬人。由此可見，正在逐步發育成熟的新型經濟結構所形成的新的結構性就業壓力，集中表現在技能人才特別是高技能人才匱乏上。所以，提出“完善職業教育和培訓體系”、建設新時期產業工人隊伍、提高技術工人待遇、實施國家職業教育改革等一系列戰略性措施，特別是通過實施職業技能提升行動，大規模開展職業技能培訓，促使技能人才增量迅速增加和存量技能人才職業技能提升，建設新時代技能型產業工人隊伍，緩解就業結構性矛盾，促進實現比較充分就業，進一步推進產業轉型升級和社會經濟高品質發展。

　　二、大規模開展職業技能培訓是提高社會生產力水準的人力資源開發源泉

　　縱觀全球發展趨勢，當今社會已經進入智慧化引領的時代。一個國家生產力水準主要取決於產業工人整體素質和技能水準的高低，產業工人隊伍整體素質和技能水準決定著勞動生產率水準。改革開放國策最大限度的解放了社會生產力，極大地提高了社會生產力水準，實現了社會經濟連續四十多年的快速、健康、穩定增長。改革開放40年來中國取得的巨大成就，社會生產力很大程度依靠的是勞動人口眾多帶來的人口紅利，人口紅利還能否持續？有專家認為，上世紀70年代至2010年間，屬於人口紅利的前半期，勞動力比較優勢得到充分利用，從而擺脫大面積貧困，實現了經濟騰飛。2010年至2035年左右，屬於人口紅利後半期，人口總量進入負增長，勞動力成本升高，經濟增長速度就要放緩。因此，將我國人口紅利轉變為人才紅利是持續提高社會生產力的戰略思維。由於我國產業工人隊伍整體素質和技能水準不高，勞動生產率水準僅為世界平均水準的40%，相當於美國的7.4%。“兩會”期間，不少政協委員和人大代表疾呼，當務之急要培養更多技能人才和“大國工匠”。長期以來，我國的高級技工缺口很大，日本整個產業工人隊伍中高級技工佔比40%，德國則達50%，而中國這一比例僅為6%左右。由此可見，建立勞動者終身職業技能培訓制度，大規模開展職業技能培訓，加快高技能人才培養，大幅度提高我國高技能人才在產業工人隊伍中的比例，是提高社會生產力水準的有效途徑，也是我國人力資源開發的源泉。當前和今後一個時期，我國人力資源開發應以構建勞動者終身職業技能培訓體系為基礎，大規模開展職業技能培訓，提高產業工人隊伍的整體素質和技能水準，加快建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，將人口紅利轉變為取而不竭的技能人才紅利，努力提高生產力水準，增強國家核心競爭力。

　　三、大規模開展職業技能培訓是助力打贏扶貧攻堅戰的“攻堅利器”

　　《方案》要求對職工等重點群體開展有針對性的職業技能培訓，加大貧困勞動力和貧困家庭子女技能扶貧工作力度，聚焦貧困地區特別是“三區三州”等深度貧困地區技能扶貧。實施職業技能提升行動，大規模開展職業技能培訓，擴大技能就業創業，是改“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧的有效途徑，是實現穩定脫貧和防止返貧的有效辦法，是促進建檔立卡貧困勞動力轉移就業脫貧的根本舉措。人力資源社會保障部、國務院扶貧辦在全國組織開展了深度貧困地區技能扶貧行動，實現以培訓促就業、以就業助脫貧。深入推進技能脫貧千校（技工院校）行動和深度貧困地區技能扶貧行動，提升職業技能培訓促進轉移就業脫貧效果；各級人社部門、技工院校和職業培訓機構，要大力開展就業技能培訓，結合勞動力市場需求和用人單位要求，開展有效、實用的就業技能培訓，重點依託就業扶貧、產業扶貧和勞務輸出項目開展就業技能培訓，幫助受訓貧困勞動力適應就業崗位要求，促進實現轉移就業。積極開展創新創業培訓，培養創業帶頭人，開發適合貧困勞動力的創業培訓項目，推廣成型的培訓實訓模式；深入推進技工教育，加大對口幫扶力度。深入實施技能脫貧千校行動，為就讀技工院校的“三區三州”貧困家庭學生，開闢招生綠色通道，在入學、選擇專業、安排訂單定向培養班（企業冠名班）、落實助學政策、實習、推薦就業等方面實行優先政策。承擔幫扶任務的技工院校要對深度貧困地區技工院校特色優勢主體專業進行定點幫扶。很多地方政府充分發揮技工教育和職業培訓機構的扶貧平臺作用，用“技能扶貧”告別“輸血式扶貧” ，落實習近平總書記提出的“精準扶貧”重要指示，培訓一人、就業一人、脫貧一戶，實現了技能就業、穩定脫貧。古人云：“授人以魚，三餐之需；授人以漁，終生之用。”開展大規模職業培訓，教會貧困群眾脫貧技能，從“授人以魚”變為“授人以漁”，技能精準扶貧受用終生。因此，開展職業技能培訓，擴大技能扶貧群體是貧困地區人民群眾走上脫貧致富道路的有效途徑，也是打贏脫貧攻堅戰的主陣地。

　　四、大規模開展職業技能培訓是實現國家職業教育改革目標的基礎保障

　　黨的十九大提出“完善職業教育和培訓體系”。職業培訓是我國人力資源開發的重要組成部分，是直接為適應經濟和社會發展需要，對要求就業和在職勞動者以培養和提高素質及職業能力為目的的專業知識教育和技能訓練活動。職業技能培訓的含義是一種以勞動者為特定對象的勞動力資源開發活動;是一種以直接滿足社會、經濟發展的某種特定需要為目的的定向性培訓。它通常是按照國家職業分類和職業技能標準進行的規範性培訓。職業技能培訓的種類包括：從業前培訓、轉業培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉崗培訓及其他類型職業性技能培訓。職業技能培訓是對接受培訓的人員進行職業知識與實際技能的培養與訓練活動，是勞動就業工作的重要手段，《勞動法》和《職業教育法》都明確了職業技能培訓的內涵和法律地位。

　　職業技能培訓與職業教育既有區別又有密切的聯繫。職業技能培訓是職業教育發展的重要基礎。一是從職業技能培訓形式和職業教育發展史的角度看，職業技能培訓是職業教育不可或缺的重要組成部分和技能人才培養形式。職業教育產生於職業技能培訓，是職業教育賴以生存和發展的基礎。職業技能培訓具有較強的針對性與實用性，培訓目標、專業設置、教學內容等均根據職業技能標準、勞動力市場需求和用人單位的實際要求確定。經過職業培訓的畢（結）業生可上崗作業。職業技能培訓具有較強的靈活性，可採取聯合辦學、委託培訓、定向培訓等方式，培訓期限長短結合，可以脫產也可以半脫產，不受固定模式限制，採取多種形式的教學手段，強調理論知識教育與實際操作訓練相結合，突出技能操作訓練；二是從職業技能培訓體系角度看，職業技能培訓是職業教育發展的基礎。職業技能培訓體系是我國人力資源開發構架當中推進和保持穩定就業的重要平臺。多年來，職業技能培訓在提高勞動者素質、緩解就業壓力、提升企業競爭力和農村勞動力轉移等方面發揮了重要社會保障重要。職業技能培訓從職業開發、職業標準、職業資格、職業技能等級、技能鑒定、人才評價、人才使用、推薦就業是一個完整的技能人才培訓體系。職業技能培訓體系既是人力資源開發的技能人才培養培訓平臺，也是技能人才評價使用平臺，不僅擔負著在崗職工、失業人員、農村勞動力職業技能培訓評價、鑒定，而且也是職業院校畢業生技能水準和職業院校辦學品質評價的基礎性平臺，同時，職業開發和職業標準是職業院校專業建設和人才培養標準的基礎；三是從建立勞動者終身職業技能培訓制度角度看，職業技能培訓體系是職業教育發展的基礎。《國務院關於推行終身職業技能培訓制度的意見》（國發〔2018〕11號）指出，構建終身職業技能培訓體系，完善終身職業技能培訓政策和組織實施體系。面向城鄉全體勞動者，完善從勞動預備開始，到勞動者實現就業創業並貫穿學習和職業生涯全過程的終身職業技能培訓政策。構建資源充足、佈局合理、結構優化、載體多元、方式科學的培訓組織實施體系。因此，職業技能培訓體系不僅擔負著職業院校畢業生的就業崗前培訓，而且也同樣擔負著職業院校畢業生就業後的技能提升培訓和轉崗培訓等。《國家職業教育改革實施方案》提出，完善職業教育和培訓體系，以促進就業和適應產業發展需求為導向，著力培養高素質勞動者和技術技能人才，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人才資源支撐。由此看出，建立勞動者終身職業技能培訓制度，完善職業技能培訓體系，是實現國家職業教育改革目標的基礎性保障。

　　五、大規模開展職業技能培訓是新時代賦予技工教育的重大歷史使命

　　貫徹落實《方案》，建立勞動者終身職業技能培訓制度，大規模開展職業技能培訓，是人力資源開發的重要任務，是技工教育的重要職能和歷史使命。截止2018年，全國擁有技工院校2379所，在校生341.6萬人，其中以培養高技能人才為主的技師學院發展到461所，高級工、技師和預備技師層次在校生46.3萬人，開展職業技能培訓420.6萬人次，已經成為各級人社部門開展職業技能培訓、培養技能人才和推進就業的主陣地，技工教育體系在國民經濟各個發展時期發揮了特定的重大歷史作用。技工教育從我國第一個五年計劃開始支撐了國家重點工程項目建設和國有骨幹企業；技工教育作為企業培養技術工人的主要基地，為國家工業化發展輸送了大批熟練的技術工人，支撐了我國計劃經濟時期的國有骨幹企業發展；技工教育支撐了市場經濟時期的國有企業改革和下崗職工再就業；技工教育承擔了億萬次農民工培訓，支撐了世界最大規模的農村勞動力轉移；技工教育擔負著新時期產業工人隊伍建設和為中國製造培養“大國工匠”預備軍的歷史使命。技工教育作為國家類型教育的重要組成部分，要發揮在開展職業技能培訓上的絕對優勢，積極參與國家職業技能提升行動，起到職業技能提升行動主力軍和主陣地的作用，積極主動地開展職業技能培訓，努力提高培訓品質，促進全國技工院校轉型發展。一是堅持學制教育與職業培訓並舉，調整辦學結構。《方案》提出，2019年至2021年，三年共開展職業技能提升培訓5000萬人次以上，其中2019年培訓1500萬人次以上。2018年全國技工院校及其職業培訓機構共開展職業技能培訓420萬人次，按照國務院下達的培訓任務2019年起碼應該實現翻一番，達到1000萬人次左右，實現人社部提出的技工院校職業培訓數量要達到在校學制生的兩倍以上的辦學結構要求。技工院校要堅持多元辦學理念，調整辦學結構，合理配置師資、實訓場地等教學培訓資源。培訓資源不足的院校要積極開展校企合作，整合企業的職業技能培訓資源聯合開展職業技能提升培訓。大力開展貧困人口、農民工轉移、退役軍人職業技能培訓和在崗職工、大學生、職業院校畢業生技能提升培訓和崗前培訓；二是落實職業技能提升行動政策。職業技能培訓政策體系建設突破了很多方面的瓶頸問題，技工院校和培訓機構要爭取國家和地方政府的職業技能培訓政策，用足用好培訓政策。利用好貧困勞動力補助政策，加大貧困人口的培訓力度；利用好培訓收入使用政策，將一定比例的培訓收入用於學校公用經費。爭取績效工資傾斜政策支援，保證承擔職業技能培訓工作一線教師的課時費待遇；利用好培訓補貼政策，《方案》規定符合條件的勞動者在戶籍地、常住地、求職就業地參加培訓取得職業資格、職業技能等級、專項職業能力、特種作業操作和培訓合格證書，按規定給予職業培訓補貼，參加培訓人員可以享受非同一職業、同一等級的不超過3次的培訓補貼；爭取地方對開展職業技能培訓補貼配套資金和技能培訓教材開發、師資培訓、教學改革以及技能競賽等基礎工作的資金政策支援；爭取市縣級政府統籌財政補貼資金與培訓工作績效掛鉤政策；落實培訓服務和補貼申領告知承諾制，簡化流程，減少證明材料；落實企業設立首席技師、特級技師制度，提升技能人才發展空間。三是加強職業技能提升培訓基礎平臺建設。技工院校要抓住機遇爭取國家和地方資金支援，對現有實訓設備進行升級改造，興建產教融合實訓基地和公共實訓基地。四是技師學院要加快職業訓練院建設，以適應日益增長的職業技能培訓需要。在實施職業技能提升行動中，建議各地政府和人社部門按照國家關於“大力發展技工教育，支援技師學院發展”的要求，加快規劃組織高級技工學校創辦技師學院，擴大技師學院群體規模，提高技能人才培養水準和職業技能培訓能力。五是要抓住機遇建設技工院校職業技能鑒定所（站）建設，積極參與職業資格等級評價試點工作，使其具備考、核評價、鑒定職業資格、職業技能等級、專項職業能力、特種作業操作和培訓合格證書的能力。用足用好職業技能培訓政策，提高技工院校職業培訓基礎能力，努力擴大培訓規模，提高培訓品質。六是各級人社部門在實施職業技能提升行動中要注意解決技工院校開展職業技能培訓不平衡問題，調動和保護技工院校及其培訓機構開展職業技能培訓的積極性。由於種種原因近年來技工院校職業培訓發展不平衡。在調研中發現有的設區市政府舉辦的萬人規模技師學院竟然沒有開展職業技能培訓工作，也有的技工院校受師資、政策等因素影響開展職業技能培訓的積極性不高。大多數技工院校都非常重視開展職業技能培訓，比如雲南交通技師學院幾年來職業技能培訓規模逐年增長，2018年共開展各類職業技能培訓16萬人次以上，對促進當地就業起到了重要作用。各級人社部門要發揮好統籌作用，協調和鼓勵技工院校及其培訓機構積極開展職業技能培訓，參與職業技能提升行動，充分發揮職業技能培訓的主陣地和主力軍作用。

　　總之，貫徹落實好《方案》，開展大規模職業技能培訓，對全面提升勞動者就業創業能力、緩解技能人才短缺的結構性矛盾、提高就業品質必將起到重要作用，對適應經濟高品質發展、培育經濟發展新動能、推進供給側結構性改革內在要求，推動大眾創業萬眾創新、推進製造強國建設、提高全要素生產率、推動經濟邁上中高端具有重要意義。

　　作者：人社部職業能力建設智庫技工教育專家、河北省邢臺技師學院原院長荀鳳元

　　目前，我國經濟發展處在一個比較特殊的時期，一方面產業轉型的不斷深化，需要一大批新型勞動者；另一方面，受國際經貿環境影響，可能產生一些困難企業職工的失業問題，面臨轉崗轉業的壓力。同時，在就業市場中，企業用人需求和人才供給的規模和結構不太相適應。一是勞動密集型崗位、中小企業的崗位和生產一線的崗位沒人幹，供給不足；二是新技術、新業態所產生的就業崗位，用人需求和現有的人才供給規模和規格不匹配。

　　習總書記在黨的十九大報告明確指出：要大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾；建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。李克強總理提出要有針對性地開展職業技能培訓，並在今年《政府工作報告》明確提出實施職業技能提升行動，從失業保險基金結余中拿出1000億元，用於1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓。《國務院辦公廳關於印發推出職業技能提升行動方案（2019—2021年）的通知》，這是解決我國當前經濟發展中人才供給矛盾的重大決策和部署。

　　實施職業技能提升行動，需要著力解決三個問題：如何實現“大規模”；如何解決“針對性”；如何達到補貼的“有效性”。

　　一、大規模地開展職業技能培訓

　　大規模地開展職業技能培訓，關鍵是要解決“培訓誰”（培訓對象）和“誰來培訓”（實施主體）兩個問題。

　　培訓對象上，主要應當是需要提升工作能力的企業職工和面臨轉崗轉業的下崗失業人員。同時，兼顧需要提升就業能力的城鄉未升學的初、高中畢業生、下崗失業人員、退役軍人、就業困難人員，以及貧困地區的農村勞動力。

　　實施主體上，關鍵是如何調動企業自主開展職業技能培訓的積極性，同時鼓勵技工院校、職業院校、應用性本科院校和社會培訓機構積極參與職業技能提升行動方案。

　　二、有針對性地開展職業技能培訓

　　針對性主要表現在兩個方面。一是“培訓什麼”（培訓內容），二是“誰要培訓”（培訓需求）。培訓內容是由培訓需求決定的。培訓需求來自兩個方面：勞動者的就業需求和企業的用人需求。

　　建立職業技能提升行動項目發佈機制。應通過調研，按年度集中發佈各省、自治區、直轄市的緊缺職業（工種）目錄，並要求各省以緊缺目錄為基礎發佈企業培訓項目、院校培訓項目和學徒培訓項目。各省的培訓項目可以實行季度滾動的動態發佈機制。

　　建立職業技能提升行動方案的培訓內容開發機制。鼓勵企業、院校、社會培訓機構和第三方培訓服務企業開展合作，以企業的崗位需求為基礎，開發培訓資源，並採取購買開發成果和線上發佈的方式，為培訓實體單位提供具有應用性和針對性的培訓資源。

　　建立職業技能提升計劃培訓項目品質評估機制。所有培訓項目均應指定關聯企業進行品質評估。對於需要進行職業技能鑒定的培訓項目學員，應委託具有職業技能鑒定資格的企業進行考核評價。同時，將培訓後的就業率作為重要指標列入培訓補貼的重要指標。

　　三、完善職業培訓補貼機制，提升培訓資金的使用效率

　　利用失業保險基金結余開展職業技能培訓，其基本使命是推動用人單位自主開展員工發展培訓，實現就業穩定。一是對企業職工培訓進行專項補貼，包括在崗培訓補貼、帶薪培訓假補貼、企業內職業技能鑒定補貼。二是針對企業職工參加培訓的補貼，包括參加職業技能培訓課程的學費補貼、參加職業技能鑒定的補貼等。三是下崗失業人員再就業培訓的補貼。包括課程、教材、鑒定的補貼和一定程度的生活補貼。

　　同時，建議以培訓項目發佈機制為基礎，向實施職業技能提升行動計劃的院校和培訓機構按不同職業類別提供生均補貼。重點向實施企業新型學徒型的院校提供補貼。

　　另外，可將企業全員技能比武活動和行業性、地區性專項技能競賽活動列入職業技能提升行動方案，以賽促訓，並對競賽組織機構適當進行補貼。

　　作者：北京大學中國職業研究所副所長陳李翔