把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面
【慶祝新中國成立70週年】
作者：付子堂（係西南政法大學校長）
新中國成立70週年的歷史，是中國法治從開創、變革到不斷完善的歷史，是中國共產黨領導中國人民持續推進依法治國、依法執政、依法行政，建設法治國家、法治政府、法治社會的歷史。70年光輝實踐以無可辯駁的事實，有力證明了把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。當前，我國正處於實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯期，必須從歷史與現實、理論與實踐相統一的高度，深刻認識加強黨對全面依法治國的領導這一重大命題的內涵和意義，不斷健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，把法治中國建設推向前進。
新中國制憲歷程反映黨的領導地位不斷鞏固
習近平總書記2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“我們黨執政60多年來，雖歷經坎坷但對法治矢志不渝，從‘五四憲法’到前不久新修訂的憲法；從‘社會主義法制’到‘社會主義法治’；從‘有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究’到‘科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法’，我們黨越來越深刻認識到，治國理政須臾離不開法治。”他強調：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。為什麼我國能保持長期穩定，沒有亂？根本的一條就是我們始終堅持共產黨領導。黨的領導是黨和國家事業不斷發展的‘定海神針’。這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，我們又在總綱中明確規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位。”
中國近代以來的歷史表明，要實現中華民族偉大復興，國家、民族、人民都必須有一個堅強的領導核心，否則就會國家四分五裂、民族遭受欺侮、人民蒙受災難。歷史和人民鄭重選擇了中國共產黨，這一歷史成果和根本經驗，被載入通過科學民主程式形成並集中體現國家意志和全體人民意志的憲法文本之中。
在新中國誕生前夕，中國人民政治協商會議第一屆全體會議于1949年9月21日召開，9月29日通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中第一條關於新中國的國體中規定“工人階級領導”，也就在法律意義上通過確立國家政權和政治生活中的領導階級而確立了作為工人階級先鋒隊的中國共產黨的領導地位。
中華人民共和國成立後，在1954年9月15日召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議上，毛澤東同志明確提出“領導我們事業的核心力量是中國共產黨”的表述；9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議以無記名投票方式，一致通過《中華人民共和國憲法》，史稱“五四憲法”。這部憲法在序言部分規定：“我國人民在建立中華人民共和國的偉大鬥爭中已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。”後來，1975年憲法第二條規定“中國共產黨是全中國人民的領導核心”。1978年憲法第二條規定“中國共產黨是全中國人民的領導核心”。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現行憲法即“八二憲法”，與同年黨的十二大通過的《中國共產黨章程》相呼應，將堅持四項基本原則作為基本遵循寫入了憲法的序言，從而把黨的領導和執政地位、黨的指導思想、新中國的國體和社會主義道路作為有機統一體，以根本大法的形式完整地規定了下來，意味著我國憲法以根本法的形式，反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。
“八二憲法”經五次修正，關於黨的領導的憲法話語規定得越來越明確。特別是，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”後增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”。把黨的領導由序言變正文，由原則變制度，使我國國體的表述更加科學、更加全面，為實現黨對一切工作的領導提供了憲法依據，體現了黨的領導的根本性、全面性和時代性。這是在原有規定基礎上新的強化、深化和拓展，是本次憲法修改的一個重大亮點，反映了我們對黨的領導和中國特色社會主義這一基本關係的認識達到一個前所未有的新高度，是運用法治思維和法治方式治國理政的重大舉措。
依法治國實踐體現堅持黨的領導才能保障正確方向
全面依法治國，是我們黨深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓作出的重大戰略抉擇，是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。對法治道路的探索追尋，貫穿在黨的十一屆三中全會以來的歷次全會中，融匯于黨的十八大以來中國特色社會主義法治建設實踐中。
黨的十一屆三中全會強調：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”這無疑是中國法律史上的一個重要里程碑，翻開了新時期法制建設的新篇章。黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，實現了從法制到法治的重大轉變。黨的十六大提出，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，進一步明確了依法治國的本質特徵和發展道路。黨的十七大提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，有力推進了中國特色社會主義法治建設。
黨的十八大以來，我們黨更加重視依法治國，把全面依法治國提升到協調推進“四個全面”戰略佈局的新高度，開啟了加快建設法治中國的新征程。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，設專章論述“推進法治中國建設”，開創性地提出必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這次全會提出的180多項重要改革舉措，許多是涉及利益關係和權力格局調整的“硬骨頭”，社會關注度高、改革難度大，更需自我革新的胸襟，必須在“三個共同推進”上著力，在“三個一體建設”上用勁。黨的十八屆五中全會明確提出創新、協調、綠色、開放、共用的新發展理念，強調法治是發展的可靠保障，必須加快建設法治經濟和法治社會。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題，體現了依規治黨與依法治國的結合，進一步強化了全面依法治國的戰略地位和重要作用。黨的十九大就“深化依法治國實踐”問題作出了專門部署，強調：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。”這對堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持黨對深化依法治國實踐的全面領導，加快建設社會主義法治國家，具有重要意義。
2018年8月24日，習近平總書記首次以中央全面依法治國委員會主任的身份，主持召開了中央全面依法治國委員會第一次會議。他明確指出：“黨的十八大以來，我們提出一系列全面依法治國新理念新思想新戰略，明確了全面依法治國的指導思想、發展道路、工作佈局、重點任務。”他將這些新理念新思想新戰略歸納為“十個堅持”，其中第一項就是“堅持加強黨對依法治國的領導”。可謂高瞻遠矚、審時度勢，為新時代全面依法治國提供了根本遵循。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上進一步強調：“改革開放40年的經驗告訴我們，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治。要完善法治建設規劃，提高立法工作品質和效率，保障和服務改革發展，營造和諧穩定社會環境，加強涉外法治建設，為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境。”這些重要論述，對於堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快建設社會主義法治國家，具有重要意義。
加強黨對全面依法治國的領導需要處理好幾個關係
習近平總書記指出：“黨的領導是社會主義法治最根本的保證。全面依法治國決不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導，不斷提高黨領導依法治國的能力和水準，鞏固黨的執政地位。必須堅持實現黨領導立法、保證執法、支援司法、帶頭守法，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，通過法定程式使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保全面依法治國正確方向。”把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面，是帶有根本性、原則性的重大問題，在實踐中必須正確處理以下四個關係。
黨領導立法與立法機關科學立法的關係。要保證依法立法，嚴格依照法定許可權和程式行使立法權，完善立法體制機制，優化立法職權配置，善於通過法定程式使黨的主張成為國家意志，善於通過法定程式使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，維護國家法制統一。
黨保證執法與行政機關、監察機關嚴格執法的關係。要深入推進依法執法，使各級人民政府和監察委員會堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。尤其要建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，全面貫徹監察法，持續深化國家監察體制改革。
黨支援司法與司法機關公正司法的關係。要保證依法司法，運用法治思維和法治方式領導司法工作，完善司法管理體制和司法權力運作機制，規範司法行為，加強對司法活動的監督，使司法機關公正司法，提高司法公信力，讓人民群眾切實在每一個司法案件中感受到公平正義。
黨帶頭守法與全民守法的關係。黨員特別是領導幹部要帶頭維護憲法和法律的權威，帶頭遵守和貫徹憲法和法律，增強法治意識，提高法治思維和依法辦事能力，以領導幹部示範引領的實際行動營造人人遵守法律、全社會崇尚法治的良好風氣。
總之，推進全面依法治國，必須努力形成黨領導立法與立法機關科學立法、黨保證執法與行政機關和監察機關嚴格執法、黨支援司法與司法機關公正司法、黨帶頭守法與全民守法相輔相成的法治建設新格局。在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，只有加強黨對全面依法治國的集中統一領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，才能確保制度設計行得通、真管用，才能更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的強大功能。
《光明日報》（ 2019年06月12日 11版）
