自貿試驗區，怎樣用好“更大改革自主權”

　　【智庫答問】

　　本期嘉賓

　　中國（海南）改革發展研究院院長 遲福林

　　福建師範大學經濟學院院長、福建師範大學福建自貿區綜合研究院院長 黃茂興

　　商務部國際貿易經濟合作研究院外國投資所副主任 張菲

　　復旦大學上海自貿區綜合研究院秘書長 尹晨

　　亮點速覽

　　●不斷豐富和完善的自貿試驗區“雁陣”，有利於形成並維持強勁持久的改革開放動力，形成規模優勢和協同效應

　　●自貿試驗區亮眼表現，與牢牢抓住制度創新這一核心、全面提升政府服務效率和品質等因素密切相關

　　●加快推進高端人才引進、培育、評價、激勵等機制創新，集聚天下英才，服務自貿試驗區建設

　　1、更好承擔為全面深化改革、全方位擴大開放探索新路徑的國家任務

　　光明智庫：8月6日下午，國務院公佈關於同意設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區的批復。自2013年9月上海自貿試驗區掛牌運作以來，我國自貿試驗區建設形成了“1+3+7+1”的開放發展格局。黨的十九大報告提出，要賦予自由貿易試驗區更大改革自主權。

　　在今年二十國集團領導人大阪峰會上，習近平總書記表示，將“新設6個自由貿易試驗區”“加快探索建設海南自由貿易港進程”。如何看待我國自貿試驗區的這種格局？如何理解增設上海自貿試驗區新片區這一重大舉措？

　　張菲：我國自貿試驗區已經形成“雁陣”格局，這一格局是在總結我國改革開放歷史經驗的基礎上，結合我國不同區域發展的特色差異和戰略定位，在地理空間上全面拓展的結果。這種漸進的試驗模式，有利於自貿試驗區壓力測試和風險測試不斷加大，輻射帶動作用繼續增強。

　　黃茂興：當前，貿易保護主義和單邊主義不斷抬頭，增設上海自貿試驗區新片區，擴大自貿試驗區的試驗範圍，有助於我國企業在全球投資貿易中有效抵禦外部貿易摩擦帶來的新挑戰、新風險，積累更多有效做法和有益經驗。事實上，自貿試驗區就是深化改革的“試驗田”，能夠拓展改革的廣度和深度，服務於全面深化改革和全方位擴大開放的戰略需要。

　　自2013年9月掛牌運作以來，上海自貿試驗區在深化改革和擴大開放方面進行了積極探索，為其他地區積累了一系列可複製推廣的經驗。增設臨港新片區，在我看來，就是要在前期實踐的基礎上進行更大力度和更高水準的對標探索，參與國際最高水準競爭，為中國的整體擴大開放積累更多經驗。

　　尹晨：自貿試驗區的“雁陣”佈局，可形成更豐富多樣的制度創新成果，為全面深化改革和全方位擴大開放探索新路徑、積累新經驗。自貿試驗區之間不但互相學習借鑒，還要追趕與競爭，這有利於形成並維持強勁持久的改革開放動力。同時，更多自貿試驗區的不斷加入和協同合作，有利於形成規模優勢和協同效應。

　　增設臨港新片區，是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局作出的進一步擴大開放的重大戰略部署，是新時代彰顯我國堅持全方位開放堅定決心、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。正如上海市委常委、常務副市長陳寅所說，增設新片區，不是簡單的原有自貿試驗區擴區，也不是簡單的現有政策平移，而是“全方位、深層次、根本性的制度創新變革”。

　　2、建設代表中國參與國際競爭的特殊經濟功能區

　　光明智庫：備受關注的臨港新片區承擔著什麼責任和使命，在制度設計方面有哪些創新？在您看來，在自貿試驗區“大膽試、大膽闖、自主改”的過程中，還有哪些短板亟待補上？

　　尹晨：新片區將加快形成一批“首創性”制度創新成果；新片區將著力發展離岸經濟、創新經濟、總部經濟和數字經濟，推動貿易、資金、運輸、資訊、人員等自由流動，探索符合國際慣例的稅收制度和監管制度；新片區將對標國際公認競爭力最強的自由貿易區，進行更大力度的壓力測試，實行最具競爭力的開放政策，打造國內最優、國際一流的營商環境，建設能夠代表中國參與國際競爭的特殊經濟功能區。

　　在我看來，上海自貿試驗區新片區主要有以下三個新特點：新在面積擴大，連片整體的新區域為引進內外資項目落地、打造現代產業集群提供了重要的物理空間；新在承擔新任務，新片區的制度創新對標國際最高水準自由貿易園區，在便利化的基礎上，以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，大膽探索；新在拓展新功能，建設具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

　　黃茂興：臨港新片區的制度設計需要進行全方位、深層次、根本性的創新探索。一是堅持對標國際高標準的投資貿易要求，進一步提升投資貿易自由化和便利化水準。二是賦予特殊經濟功能區新使命，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。三是深化跨境金融管理制度和稅收政策安排，允許探索新片區內資本自由流入流出和自由兌換，支援金融機構在可控條件下開展相關跨境金融服務。四是堅持風險防控底線。從重點領域監管、信用分級管理和邊界安全等不同維度，構建起全面的風險管理體系。

　　張菲：賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，要加快健全並推廣自貿試驗區“容錯機制”，使容錯免責具體化、條件化、可操作；同時加強法制保障，讓體制性改革創新有法可依；加強各職能部門、各部委間數據標準的統一和彼此資訊的互聯互通。

　　遲福林：建議推動部分自貿試驗區率先對標全球高標準自由貿易園區。比如，上海、廣東等制度創新任務完成度較高的自貿試驗區，要率先對標全球高標準的自貿協定，做好我國開放型經濟新體制的壓力測試。建議賦予其“零關稅、低稅率、區內流轉免征增值稅”等某些國際自由貿易園區通行的相關政策，並加快在數字貿易、服務貿易等新興貿易領域的規則探索，為形成全球數字貿易與服務貿易新規則作出貢獻。

　　3、帶給百姓實實在在的獲得感

　　光明智庫：今年上半年，全國12個自貿試驗區實現進出口總值1.61萬億元，同比增長4.3%，佔我國同期外貿總量的10.97%。網友普遍關注，自貿試驗區建設為百姓生活、企業發展帶來了哪些利好？

　　張菲：自貿試驗區的亮眼表現，與牢牢抓住制度創新這一核心，全面提升政府服務品質和效率等因素密切相關。在先行先試方面，各個自貿試驗區還有不少全國首創。例如：深圳前海蛇口自貿片區首創跨境繳稅，完善多元化繳稅平臺；實施“證照分離2.0版”改革，破解“準入不準營”問題。浙江自貿試驗區結合自身資源特色和優勢，在推進以油氣全產業鏈為核心的大宗商品貿易和投資便利化自由化方面大膽探索，已經躍升為全國第一大加油港，並躋身全球十大加油港。

　　黃茂興：建設自貿試驗區，不僅助推我國經濟高品質發展，也要讓百姓有實實在在的獲得感：可以購買到更加豐富的進口商品；可以享受到更加優質的社會服務，比如，福建自貿試驗區允許來自臺灣地區的醫療技術人員按照大陸執業管理規定在自貿試驗區內從事醫療相關活動；可以創造更多就業和發展機會。

　　各地政府打造自貿試驗區國際化、法治化及市場化的營商環境，促進各要素流動更加順暢，激發市場主體活力和社會創造力，不僅有助於降低企業的制度性成本，也促使企業融資、物流等成本明顯降低。同時，可為企業創造新的產業業態，創造更多的投資與貿易機會。

　　尹晨：對普通百姓來講，自貿試驗區帶來了不少便利和實惠。比如今年春節期間，來自智利的車厘子進入了中國尋常百姓家，一是得益於中國—智利自貿區協定（FTA）生效，包括車厘子在內97%的雙方進出口商品實現零關稅；二是上海自貿試驗區的系列貿易便利化措施，使得通關時間大大縮短，車厘子從智利機場起飛到進入中國市場，整個過程耗時不到48小時，成本和損耗率都大大下降。

　　　4、加快轉向以制度性、結構性開放為主的改革開放探索

　　光明智庫：截至2018年年底，上海自貿區各項試驗任務完成率超過90%；第二批自貿區試點任務完成率均超過90%；第三批自貿區試驗任務全面啟動，完成率總體超過70%。您如何看待這份成績單？

　　黃茂興：這份成績單充分表明，各個自貿試驗區實現了一批重點領域的創新突破，總體上實現了戰略定位和發展目標。究其原因，首先是先行先試的探索試驗功能得以充分發揮；其次是體制機制保障等綜合配套和服務能力不斷健全。自貿試驗區建設是一項系統工程，需要政府、企業和個人共同參與，特別是政府部門逐步建立了上下聯動、條塊結合、協同推進的高效工作格局，確保了各項改革規範、有序開展。

　　我國各個自貿試驗區承擔的共性試驗任務，是我國改革開放、與國際市場接軌進程中必須解決的一般性問題。對此類共性試驗任務，建議加強各個自貿試驗區的溝通交流，加快複製和總結推廣。

　　尹晨：持續深化差別化探索，可以在三個更好“結合”上下功夫：一是更好結合自身的特點和優勢。目前已有的12個以及即將新增的6個自貿試驗區，有的位於沿海發達地區，經濟實力、對外投資和貿易能力、國際化程度都比較高，可以進一步加大開放的壓力測試，提升在全球價值鏈中的地位；有的位於陸海空大通道的關鍵節點，可以進一步提升貿易便利化甚至自由化水準，建設國際商貿物流核心樞紐；有的科研機構集聚、人才儲備雄厚，可以進一步推進自貿試驗區與自主創新示範區的“雙自聯動”，建設全球創新高地。二是更好結合所承擔的國家戰略任務，在對接服務國家戰略方面下功夫。三是更好對標國際，既可以對標國際高標準投資貿易規則、高水準實踐案例，也可以對標新加坡這樣的高度國際化的營商環境。

　　遲福林：在總結經驗的同時，也需要研究自貿試驗區高水準發展面臨的挑戰。比如，開放水準與全國落差有所縮小，面臨著“高地不高”的挑戰；部分政策還沒有真正落地或難以有效落地，有的政策從發佈到落地週期偏長。由於自主權有限，某些制度創新難以突破。在負面清單大幅減少的情況下，如何解決制約其落實的體制因素，也成為突出問題。以服務業市場開放為例，由於複雜程度高、風險管控要求高，沒有更大的改革開放自主權，以服務貿易為重點的自貿試驗區產業發展，很難有大的突破。

　　為加快從以負面清單為主的實踐轉向以制度性、結構性開放為主的改革開放探索，我國自貿試驗區應做到：

　　成為我國深度融入世界經濟、對標高標準經貿規則的先行區。例如，服務於我國對外開放總體戰略，自貿試驗區應當率先對標全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）等高水準經貿規則，適時探索零關稅、低稅率、簡稅制；儘快在電子商務監管、國企改革、打破行政壟斷等方面先行探索，為我國推動全球自由貿易進程、參與全球貿易規則制定、增強全球經濟治理話語權提供實踐依據。

　　成為我國制度性、結構性開放的新高地。適應經濟全球化大趨勢，推進以貨物貿易為主，向以服務貿易為重點的開放轉型，加強同國際通行市場規則對接，儘快開展負面清單外無審批試點等。

　　成為構建開放型經濟新體制的重要窗口。當前，我國經濟已經深度融入世界，經濟轉型中的問題更需要在擴大開放的條件下解決。自貿試驗區要以開放統籌國際國內兩個大局，形成自身全面深化改革的新動力。比如，允許和鼓勵自貿試驗區採取靈活的制度安排，推進政府職能轉變，最大限度提高自貿試驗區的工作效率，激發發展活力。

　　項目團隊：

　　光明日報全媒體記者 張勝、王斯敏、蔣新軍、劉嘉麗、張夢澤

　　光明智庫副研究員 焦德武

　　《光明日報》（ 2019年08月20日 08版）