貴州赤水河流域生態文明制度改革的創新實踐
開創貴州生態文明制度改革的先河 貴州赤水河流域生態文明制度改革的創新實踐
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在治國理政的突出位置，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，形成了習近平生態文明思想。社會各界認真踐行習近平生態文明思想，在這個過程中，涌現出了一批正面典型，生動展示了我國生態文明建設的偉大實踐和取得的顯著成效。為進一步宣傳習近平生態文明思想，推廣這些好經驗好做法，特撰寫10篇典型案例文章，以期引導全社會牢固樹立生態文明意識，共同建設美麗中國。
地處中國西南腹地的貴州長期發展滯後，改革開放的程度不深、力度不夠，但也保留了青山綠水。貴州一直積極探索欠發達地區立足自身優勢實現跨越發展的新模式。黨的十八大以來，貴州確立“生態優先、綠色發展”的戰略，志在通過生態文明改革實現科學發展、後發趕超。
在破解區域發展和生態保護這對“孿生兄弟”的糾葛困局上，赤水河在貴州省八大流域中尤為突出。如何找準行之有效的抓手和突破口，在推進生態文明建設中增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性？面對以上問題，貴州省委省政府圍繞赤水河流域設計了互為支撐、相互關聯的生態文明改革措施。
立足“責權明晰”，抓自然資源使用管理及審計制度建設
赤水河生態環境保護中存在的一些突出問題，主要原因是資源使用及管理體制不健全，導致全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。
“建立流域資源使用和管理制度”“建立自然資源資產審計制度”是解決問題的關鍵。
貴州省按照“山水林田湖是一個生命共同體”理念，建立赤水河流域自然資源資產產權和用途管制以及有償使用制度，完善已有產權登記制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、濕地等自然生態空間進行統一確權登記。在“摸清家底”基礎上，加大自然資源資產責任追究力度，將自然資源資產責任審計作為流域領導幹部經濟責任審計的重要內容。
立足“底線”，抓流域生態保護紅線制度建設
赤水河流域地貌複雜、山高谷深、地質構造複雜、河流縱橫，是長江上游和貴州的重要生態樊籬，是貴州重要的水土保持區。如何劃定並嚴守生態紅線，對赤水河緊緊守住經濟和生態兩條底線、推進貴州國家生態文明試驗區具有重要意義。
赤水河生態紅線按照省級指導、地方組織、自上而下和自下而上相結合的辦法科學劃定。劃定的赤水河流域生態功能保障基線、環境品質安全底線和自然資源利用上線，將區域分級分類的精準化管理模式納入政府常態化工作。
具體實施上，各縣（區）政府是嚴守流域生態保護紅線的責任主體，切實履行對生態保護紅線內森林、河流、湖泊、濕地等自然生態系統的保護管理責任；同時建立目標責任制，把生態保護紅線目標、任務和要求層層分解、落到實處，確保各地區生態保護紅線總面積和比例原則上維持不變。在常態監督上，赤水河流域各區（縣）有關部門按照職責分工，做好組織、指導和協調工作，開展生態保護紅線日常巡護和執法監督，強化紅線剛性約束，切實做到守“線”有責、守“線”盡責。
立足“資源有價”，抓生態補償制度建設
赤水河生態補償制度的建立，進一步體現了“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，切實強化了地方政府對環保的重視，有效調動地方政府履行環境監管職責的能力。
在流域推行水污染生態補償機制，切實加強了污染防治，特別是工業污染；有效遏制了上游向下游排污，解決了流域水污染難題，促使流域水質得到明顯改善。
赤水河流域開展的流域生態補償實踐，積累了一批有益的經驗和做法。通過制定《貴州省赤水河流域水污染防治生態補償辦法》，明確上游畢節和下游遵義兩市的職責，確定補償金額、核算辦法、核算指標。關於生態補償程式，貴州生態環境廳負責水環境品質監測，水利廳負責流量監測並通報生態環境廳，生態環境廳根據水量和水質情況，核算生態補償資金並通報省財政廳和地方政府，財政廳按照環保廳通報的生態補償資金，按照財政的有關規定，實施劃轉。
生態補償落實的關鍵在於生態補償資金來源。赤水河生態補償資金納入當年本級財政預算予以保障，地方政府各級財政歸集的補償資金納入同級環境污染防治資金進行管理，專項用於赤水河水污染防治和生態修復，不得挪作他用。
立足“長效機制”，抓環境保護河長制
赤水河流域遵義段，由於早期小、散、亂白酒企業排放大量污染物，使得赤水河局部水體受到較為嚴重的污染。通過實施環境綜合整治以及加大執法力度等措施，赤水河流域水質得到一定程度改善，但水體中總磷、氨氮等污染物仍有升高趨勢。
為改善河流水質，進一步落實地方政府對本轄區環境品質負責的法律責任，把赤水河納入“河長制”這項流域環境保護基本制度保護流域水質。
河長制考核要求赤水河流域內各“河長”確保各年度計劃、項目、資金和責任“四落實”，並由貴州生態環境廳對“河長”上年度目標任務完成情況進行考核。由於考核的對像是“河長”而不是政府或部門，這就增強了各“河長”的責任意識，使其每年都將流域環境保護列入政府重要工作進行安排和部署。
赤水河流域河長制的實施，將地方權力與環境品質直接關聯，“生態環境”的行政地位與“經濟發展”開始平等，治水不僅是部門職責，更涉及政府考核，最大限度地整合了各級黨委政府的執行力。
立足“上下游共治”，抓建立健全生態環境治理體系建設
建立農業農村污染合力整治制度、建立生態環境治理和恢複製度等改革任務，將生態環境品質目標同流域產業發展、扶貧開發等掛鉤，督促地方政府層層分解赤水河生態環境保護任務，實現項目從規劃到實際落地。
具體操作上，通過赤水河流域生態環境治理和恢複製度，建立以水土流失治理、石漠化治理、退耕還林（草）等為主要內容的生態修復措施。結合區域農業產業結構調整和建設，因地制宜採取植樹造林、封山育林、退耕還林（草）、坡改梯和小流域治理等生物與工程措施。重點圍繞赤水河上游河流源頭、河谷區、煉磺區以及礦產開採區等重點地區的地貌與植被破壞治理和水土流失治理。通過赤水河流域農業農村污染合力整治制度，統籌流域產業發展、扶貧開發、生態移民、環境整治等項目和資金資源，根據赤水河流域產業發展特點，建立上下游產業發展和扶持制度，加快轉變傳統農業產業結構，並同步加快生態環境敏感區域內的扶貧生態移民工程實施，結合移民搬遷因地制宜處置農村生活污水和垃圾。
總體上，通過調整赤水河上下游產業互助、水土流失共治、整合農業農村污染等綜合性措施，統一提高上下游各級黨委政府生態環境保護的力度，形成生態環境保護合力。
立足“政企投資”，抓生態文明投融資體系建設
改革措施基於赤水河環境污染治理資金存在的問題而設立。建立環境污染第三方治理制度關鍵在於治污設施“投、建、運、管”各階段通過BOT、TOT、PPP等形式運營，推進排污企業退出污染治理市場，以第三方專業技術服務保障治污設施正常運作，最終實現“誰污染、誰付費”和“社會化、市場化、專業化”。
貴州省按照“統籌規劃、調查摸底、深入推進、監管考核”的工作部署，有力有序地推進第三方治理。
完善生態環境保護投融資制度，建立多元化的環境保護投融資體系，使公司企業環保資金、社會環保資金逐步成為環境污染治理資金來源之一。依據改革任務，省財政廳按程式報請省人民政府批准設立赤水河流域專項保護資金，列入本級財政預算，將赤水河流域8個縣市納入中央和省財政森林生態效益補償基金覆蓋範圍。各部門從本系統財政資金中劃撥專項資金用於退耕還林、三產轉移、水污染治理等，極大地提高了赤水河資金籌措效率。
資金投入後，如何確保使用到位？
下達的不同來源資金撥付使用均受到層層監管。圍繞資金管理，出臺《貴州省赤水河流域水污染防治生態補償辦法》，結合《貴州省農村環境保護專項資金環境綜合整治項目管理暫行辦法》《貴州省農村環境保護專項資金管理暫行辦法》等資金使用制度，對項目管理、實施、維護等作出明確要求，明確通過督查、月報、年評估等手段，實行項目動態監管，為試點的高效實施和快速推進提供了政策保障。
立足“法治”，抓生態文明法治體系建設
赤水河流域環境違法案件處置一直面臨著環保部門執法力量薄弱和環境違法案件移送困難的兩大難題。
為破解上述問題，赤水河流域設計了推進生態環境保護監管和行政執法體制改革、建立健全生態環境保護司法保障制度兩項改革任務。
通過落實《貴州省環境監督管理網格化制度》，以省、市、縣、鄉四級環境保護部門為主體，按照行政區劃和監管對象分塊管理，責任包乾到人，實現80%的執法人員、80%的時間深入一線執法。
明確在各級司法機構中建立生態環境保護機構，進一步強化試點流域生態環境保護執法能力，赤水河流域各區縣逐步配備完善生態資源司法力量，實現生態資源司法力量下沉，解決環境監管缺位問題。
通過公、檢、法各級聯動、全面排查，在“六個一律”環保“利劍”執法專項行動中責令停產整治違法企業253家，立案處罰環境違法案件510起，罰款1910萬元，警告處分2名管理部門人員，全省通報批評4名環保幹部。
立足“履職盡責”，抓完善生態文明責任追究制度建設
當前，赤水河流域面臨水資源量減少、部分污染物指標出現升高、水土流失嚴重等問題。而在問題發生後，責任追究卻很難得到有效落實，尤其是具有決策權的地方黨政領導幹部很難受到應有的處罰。其結果是，黨和政府形象受到損害，法律失去尊嚴，群眾喪失信心。對此，貴州省對赤水河流域領導幹部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。
出臺實施《貴州省赤水河流域環境保護問責辦法》，對黨政領導幹部在任期間轄區內赤水河流域生態環境惡化、保護工作不力、群眾反映強烈的生態破壞等問題嚴加防控。加強法律監督、行政監察、輿論和公眾監督，統一執法尺度，規範執法程式，加大違法行為查處力度。對破壞生態環境的企業和個人，若造成嚴重後果的依法給予行政或刑事處罰，解決有法不依、違法不究、執法不嚴的問題。
通過紮實推進生態文明體制12項改革措施，赤水河流域經濟發展勢頭持續向好，生態環境品質持續向好。赤水河在生態文明體制改革試點工作的經驗及成果複製到貴州烏江、清水江、牛欄江橫江、南盤江、北盤江、紅水河、都柳江七大流域，赤水河真正成為貴州生態文明制度改革的先河。
