岳修虎：中國城鎮化的變與不變
編者按：由國家發展和改革委員會發展戰略和規劃司與雲河都市研究院聯合編制的《中國城市綜合發展指標2018》日前正式由人民出版社出版發行。國家發展和改革委員會價格司司長岳修虎在為該指標所作的序言中指出，城鎮化使命已不限于推動經濟增長和城鄉協調，而是轉向服務現代化建設這一戰略任務，進而轉向追求具有更豐富多元目標組合的高品質發展，如何更好地滿足廣大市民現代生活的需要將成為未來城鎮化的中心任務。
從改革開放40年來我國城鎮化發展看，其運動形態既符合城鎮化發展的一般規律，也展現出一些典型的中國特徵。從未來發展趨勢看，客觀規律仍將決定其基本走向，發展階段的轉換也會表現出一些新的物理表徵和運動特點。
第一，城鎮化在經濟社會發展中具有不可替代的作用，過去是，將來也是。改革開放以來的經濟增長中有相當部分可以通過城鎮化進行解釋。比如，農村勞動力轉移帶來的勞動生產率提升，城鎮建成區人口規模和密度大幅提高帶來的分工細化、土地增值和市場拓展，以及資訊成本、學習成本和創新成本的降低等，這些都催生了強大的增長動力。幾億人口生產方式的改變，對家庭及個人的生活方式、思想觀念的影響十分深遠，由此主導了社會結構的調整和社會文明的演進。從制度變遷的角度看，城鎮化推動了城鄉二元分割體制的逐步破除，並通過市場的力量，特別是勞動力流動重構了城鄉關係。從計劃經濟向市場經濟的體制轉型，以及不同階段的發展理念、戰略部署和政策設計，均在城鎮化進程中留下了鮮明的歷史印記。從城鎮化成熟期國家的經驗看，我國城鎮化率還有較大的上升空間，農業耕作技術的進步可能意味著人口密度大的國家的城鎮化率更高。更為重要的是，城鎮化水準並不限于城鎮化率這一數量型增長指標，而將更多地體現于內涵更為豐富的品質型發展。因此，在城鄉差距還沒有基本消除之前，城鎮化對經濟社會發展的巨大推動力仍將繼續發揮作用。需要改變的只是對城鎮化過於單薄的理解，比如，對人口數量、規模或大或小的糾結，對硬體、“特色”、“名片”等顯績的過度偏愛，而應轉為深入思考什麼是、怎麼能實現真正的城鎮化高品質發展。
第二，城市優勢的根本原因在於人口聚集以及隨之而來的規模經濟效應，過去是，將來也是。14億人口大國的城鎮化帶來的國土空間結構和生產力佈局的變化，需要更富有想像力的空間歷史性穿透。目前，我國無論是城市還是大城市群的發育可能還只是“少年”。隨著戶籍、土地、社會保障等制度改革的不斷深化，包括人口在內的各類生產要素得以在全國統一市場自由流動，城鎮化運動的基本規律將展現出人類發展史上前所未有的巨大威力。超大型城市群將在珠三角、長三角、京津冀等地區不斷成長，中心城市、次中心城市、大城市、中小城市和村鎮共同組成的複雜系統，將聚集和承載越來越多的人口、產業與創新，並在形態與功能上改變“全球城市”的定義和競爭格局。便利的交通與通信將在一定程度上緩解中心城市的壓力，但這並不意味著會削減它的吸引力，可能會相反地進一步放大它的輻射力，賦予周邊更大半徑內其他城市廣闊的發展空間。此外，還能將更多的次中心城市、大中城市融合成為統一的有機體。從重視小城鎮、限制大城市到以城市群為主體形態，從行政劃定的名義上的城市群到由市場力量形成的真正城市群，實踐反覆證明一個道理：政策改變不了規律。面對人類發展史上前所未有的機遇與挑戰，如何在一定的國土空間上滿足數億人口的生產、生活、生態需要，構建安全、高效、文明、和諧的經濟社會運作秩序和人與自然的關係，必須跳出傳統行政區架構下的體制機制設計和思維行為方式。如何系統性地提升經濟、社會、空間等治理能力，以適應超大型城市群的高效運轉，將成為未來城鎮化能否順利推進的關鍵。
第三，城鎮化的核心任務是讓更多的人過上現代化的生活、城市的競爭歸根到底是人的競爭，過去是，將來也是。越來越多的城市將從限制人口落戶轉向主動吸引更多的人特別是年輕人的流入，儘管可能在初衷上仍基於推動經濟增長的考量，而沒有認識到更深遠的影響。從根本上講，城市的意義在於為市民提供優質的生產生活條件和環境，並動態優化其系統功能以適應人口結構及其需求的不斷變化。這需要城市規劃者、建設者、管理者把以人為本的理念融入血液，無論是打造大區域優質生活圈還是城市微社區更新，都需要以方便市民生活和人的發展為根本。由於長期偏重於經濟增長目標，導致許多城市或多或少地患有快速工業化、城鎮化的“後遺症”。規劃先天不足，後天開發混亂無序，生活生態配套嚴重不足等，都迫切需要調整思路和方向，緊扣更好地滿足市民需求，系統、精心、有前瞻性、有步驟地進行“修補”或“改造”，用心打好“存量牌”，讓出行更便捷、讓社區更溫馨、讓林蔭更茂密、讓生活更愜意。城市要追求的不是燈光閃爍、不是高樓林立、不是道路寬廣，因為這些都是手段，真正的目的是讓市民們感到舒適幸福，讓遊客們感到留戀忘返。值得注意的是，在越來越開放的競爭環境中，城市能夠吸引什麼樣的人將決定它會成為什麼樣的城市。尤其是城市管理者追求的價值理念、對市民需求的感知能力、制度創新能力的差異，將成為決定城市競爭成敗和層級的核心要素。
第四，再來談談城鎮化的“變”。最大的變化在於其使命已不限于推動經濟增長和城鄉協調，而是將在現代化的所有維度上、在國土空間格局的系統調整中發揮作用。我國城鎮化已從工業化的主戰場升級為現代化的主戰場，過去面向推動工業增長、面向解決“三農”問題的歷史定位已顯得有些狹窄。我們不得不在中國特色主義現代化的完整定義裏，重新思考城鎮化下一程的新使命。城市發展的目的應從服務於經濟轉向服務於人；城市發展的邏輯應從追求經濟增長轉向系統性地推動社會結構、經濟結構、空間結構三者間的協同優化，進而實現從一維的數量型到多維的品質型發展的根本性轉變。城市發展的路徑應從生產型城市轉向生活型城市、從製造型城市轉向創造型城市、從行政區轉向優質生活圈。城市的空間結構應從以生產空間特別是工業空間為主轉向生產空間、生活空間、生態空間、文化空間等更有機的組合。經濟發展、人文環境、生態建設、公共服務、社會治理，以及人的現代化本身，將更為一體地構成現代城市發展的內核。單純的經濟思維已變得缺乏競爭力，因為生態亦經濟、人文亦經濟、法治亦經濟，而人本身則是更大的經濟。從更宏觀的視野看，在資本、人口乃至土地等要素趨向“自由流動”的情況下，城市群及城市發展能級的差異會進一步加劇後發地區的劣勢。以經濟和人口總量或密度衡量的地區差距也會進一步拉大，一些城市將會難以避免地開始“衰落”，但這恰恰會帶來國土空間結構的優化和每人平均水準更加均衡，以“人”而不是以“地”為單位衡量的現代化進程仍在持續推進。
城鎮化的使命已經轉向服務現代化建設這一戰略任務，進而轉向追求具有更豐富多元目標組合的高品質發展；如何更好地滿足廣大市民現代生活的需要將成為中心任務，因為每個城市都不得不面對現代市民“用腳投票”的考驗。更多的人口向超大城市群地區聚集會成為不可逆的趨勢，並從根本上改變城鄉區域結構和國土空間開發格局，由此帶來的國際競爭優勢足以彌補人們對超大城市的抱怨；單體城市的發展需要“優秀的管理團隊、更強且富有彈性的制度創新能力、更有吸引力的發展環境”所形成的綜合競爭力，發展路徑將轉向“社會結構—經濟結構—空間結構的協同優化”，而這其中最為關鍵的是真正地踐行以人為本。也許，這些都是未來城鎮化發展的變，但城鎮化發展的基本規律和內在邏輯沒有變，也不會變。（作者係國家發展和改革委員會價格司司長 岳修虎）
