管好用好農村這塊“寶地”
近年來，湖南省張家界市武陵源區通過農村閒置住宅改造等措施在景區周邊農村發展民宿經濟。圖為8月12日拍攝的武陵源區協合鄉梓山漫居度假民宿（無人機照片）。吳勇兵攝（新華社發）
如何管好用好農村宅基地，一直是社會關注的熱點問題。今年以來，各地加速出臺宅基地管理的相關政策文件，在保障農村住房需求、落實“一戶一宅”、盤活閒置宅基地等方面作出了更細更實的規定。隨著一系列文件出臺，我國宅基地管理制度體系正加快形成。
隨著鄉村振興戰略實施和城鄉融合發展推進，如何管好用好農村宅基地，成為社會關注的熱點問題。6月30日，中央深改委審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》後，多地相繼出臺文件，加強對農村宅基地的審批管理。8月份以來，廣州實施了《關於加強農村住宅建設管理的實施意見》，北京推出了《關於落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》。
記者梳理髮現，今年以來各地加速出臺宅基地管理的相關政策文件，在保障農村住房需求、落實“一戶一宅”、盤活閒置宅基地等方面作出了更加細緻的規定。
日前，自然資源部、農業農村部下發《關於農村亂佔耕地建房“八不準”的通知》《關於保障農村村民住宅建設合理用地的通知》。農業農村部農村合作經濟指導司司長張天佐表示，隨著一系列文件出臺，從規劃和計劃指標落實到建房申請審批和監管，宅基地管理制度體系正加快形成。
年底前摸清農村地籍“家底”
記者了解到，由於農村宅基地“一戶多宅”、超佔亂佔等問題較多，主體和利益關係複雜，且大多時間跨度較大、底料資源缺失，導致權屬界定困難。試點地區對於農村宅基地確權登記發證、村莊規劃等基礎性工作作了大量投入，但仍顯薄弱。目前，農村宅基地使用權確權登記工作基本完成，使用權頒證率相對較高。但“房地一體”的不動產登記和發證率較低，宅基地資訊平臺建設滯後。一些地方由於村莊規劃和村級土地利用規劃不健全，相關規劃之間以及與已有規劃之間融合程度不高甚至衝突，造成了宅基地利用管理困難。
“深化農村宅基地制度改革，首要的是加快推進與改革試點密切相關的確權登記等基礎工作。”農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊傑表示，儘管宅基地和房屋權能不同，但由於宅基地和房屋在實物形態上的不可分性，“房地一體”不動產確權登記是深化宅基地制度改革、規範宅基地管理的客觀要求。要加快推進“房地一體”的農村宅基地和農房確權登記頒證工作，妥善解決宅基地歷史遺留問題，提高確權頒證覆蓋率，為進一步深化改革奠定基礎。
為進一步做好確權登記工作，今年7月份，自然資源部下發《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》明確，今年底前完成全國農村地籍調查，宅基地和集體建設用地登記率達到80%以上。明年底前完成宅基地和集體建設用地及房屋登記資料清理整合，數據逐級匯交至國家不動產登記資訊管理基礎平臺。
自然資源部國土空間用途管制司司長江華安說，為保障農村居民建房合理需求，農業農村部、自然資源部明確了宅基地農戶申請、村組審核、鄉鎮審批程式。按新土地管理法，兩部門明確宅基地和村民住宅規劃許可實行一表申請、合併辦理，由鄉鎮人民政府一併發放農村宅基地批准書、鄉村建設規劃許可證。根據今年中央一號文件要求，進一步簡化集體建設用地審批程式，下放審批許可權。
改革試點圍繞四方面展開
自2015年開展試點以來，宅基地制度改革先後經歷了試點確立、聯動探索、期限延長、範圍拓展等過程。各地推進農村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但大體上圍繞完善農民宅基地權益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自願有償退出機制、完善宅基地管理制度4個方面展開。
江西上栗縣金山鎮針對新建、翻建、改建或修繕等不同建設形態，分類優化和細化了宅基地審批程式和內容。落實宅基地“批管分離”，完善巡查制度，及時發現、制止和糾正宅基地違法行為。對“一戶多宅”、面積超佔等歷史遺留問題，按照不同政策階段分類認定和處置。
福建晉江市探索宅基地自願有償退出途徑。一方面，引導晉江農商銀行開發以“農房樂”為載體的農房及宅基地抵押貸款業務。截至目前，該市共發放農村宅基地抵押貸款6.78億元，幫農民盤活了住房資產。另一方面，探索形成指標置換、資產置換、貨幣補償、借地退出4種宅基地退出模式。截至目前，該市共騰退宅基地3748畝。
寧夏平羅縣探索試點宅基地有償使用制度。針對歷史形成的宅基地審批不嚴、批而未建、違規多佔等問題，當地明確，在自治區規定宅基地確權面積270平方米基礎上，允許保留200平方米庭院用地無償使用，超出470平方米則按照差異化標準一次性收取有償使用費，解決了農戶佔有集體資源不均衡的問題。
在穩慎中豐富宅基地權能
劉俊傑認為，要豐富宅基地權能及其多樣化實現形式。目前在農民宅基地權利體系中，佔有和使用權行使已經比較充分，但收益權尚未有效發揮。原因是宅基地流轉範圍受到嚴格管控，不具備形成真實完善的宅基地市場。同時，宅基地用益物權中也不包括處置權，隨著宅基地由農民居住保障功能向財產功能轉變，允許農戶對宅基地擁有適當的處置權才能彰顯其收益權能。
“從各地試點情況看，大多數地方在暫時調整實施有關法律法規框架下，賦予了農戶宅基地一定收益和處置權，但實踐效果並不理想。”劉俊傑表示，究其原因，大多數地區都將宅基地處置許可權制在村域範圍內，缺乏增值收益的支撐，權能難以實現。因此，深化農村宅基地制度改革，除了賦予農民宅基地完整且充分的權能外，還必須在符合規劃和用途管制基礎上，探索實現權能多元化市場化實現方式。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶認為，需要採取突破性舉措，思路是三權分置、差別賦權；立足存量、先房後地；保障居住、拒絕投機。“三權分置、差別賦權”就是在落實集體所有權、保障農戶資格權基礎上，著力放活農民房屋和宅基地使用權，賦予所有權、資格權、使用權不同的向外部人員流轉空間。“立足存量、先房後地”就是著力提高存量農房和宅基地利用率，優先擴大現有農民住房財產權對外流轉的空間、穩慎擴大宅基地使用權對外流轉的空間。“保障居住、拒絕投機”就是滿足外來的非本集體經濟組織成員實際居住需求，同時要防止資本圈地和遊資炒作。
新一輪機構改革明確將宅基地改革、監督管理和執法等職責劃轉農業農村主管部門，村莊規劃、宅基地確權頒證、計劃指標管理等職責仍由自然資源部門保留。專家表示，實踐中兩部門職能存在一定程度交叉和空白地帶。要建立有效協同機制，建議從國家層面儘快研究建立兩部門關於宅基地管理數據共用和協作機制。
