實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接重在建立長效機制

　　【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

　　作者：中國社會科學院貧困問題研究中心主任、研究員 吳國寶

　　《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（後面簡稱《建議》）把不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果、紮實推進鄉村振興戰略列為“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，將實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接作為未來五年全國農業農村發展的重點任務。

　　《建議》中提出的實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，包含了遠比字面含義豐富的戰略意涵，是對未來五年甚至更長時間全國農村減貧和發展戰略及其路徑的謀劃，為今後推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略。

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，需要全面理解《建議》中論述問題的戰略意義，準確把握實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意涵和內在邏輯，關鍵在於建立鞏固拓展脫貧成果的長效機制。

　　鞏固脫貧成果是實現有效銜接的前提和基礎，是一項長期任務

　　鞏固脫貧成果是一項長期的任務，需要予以高度重視。鞏固脫貧成果意味著脫貧人口收入水準能夠保持穩定、“兩不愁三保障”成果能夠穩固、脫貧人口返貧和新生貧困現象得到有效控制。要鞏固脫貧成果，就必須鞏固為脫貧成果提供支援的物質基礎和制度保障。其一，必須鞏固和加強物質及經濟社會基礎，這包括支撐脫貧戶收入的產業、就業等經濟基礎及相應的創收能力，支撐“三保障”的基本公共服務以及支撐產業、就業與基本公共服務的基礎設施等，尤其要做好易地扶貧搬遷後續幫扶、脫貧地區特色產業可持續發展和穩定就業等方面的工作。其二，鞏固脫貧的物質和經濟社會基礎，必須建立和完善保障這些物質和經濟社會基礎有效運轉的長效機制。其三，鞏固脫貧成果需要穩定脫貧人口對政策和幫扶工作的預期，過渡期內，要嚴格落實“四不摘”政策。其四，鞏固脫貧成果還必須傳承和發揚從脫貧攻堅工作中凝練出的精神，繼續提升扶貧對象的內生動力、維持幫扶單位對脫貧人口的關愛、傳遞社會對弱勢群體的愛心，繼續傳承和發揚脫貧精神。

　　鞏固拓展脫貧成果是鄉村振興的實現路徑，也是實現有效銜接的基本戰略

　　脫貧縣的鄉村振興要以鞏固脫貧攻堅成果為基礎，通過拓展脫貧攻堅成果來實現同鄉村振興的有效銜接。從這個意義上來看，鞏固拓展脫貧攻堅成果應該包含4個方面的意涵，一是提高脫貧攻堅的標準和品質，不斷提高包括脫貧戶在內的農民收入和民生保障水準，提高脫貧人口和脫貧項目的品質，推進脫貧地區接續發展。二是拓展脫貧攻堅的受益範圍，將原來只有扶貧對象享受的優惠政策和福利，如教育、健康保障等方面的政策優惠範圍適當延伸。對防範脫貧攻堅中的“懸崖效應”、優化鄉村振興的社會環境具有重要意義。三是根據鄉村振興戰略目標的要求拓展發展領域，推進鄉村振興。四是將脫貧攻堅中對鄉村振興有價值的發展及治理經驗，包括管理體制、治理機制和政策等，融入鄉村振興，最終實現融合。

　　鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接需要國家減貧戰略轉型

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接有兩大任務。一是通過鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，探索脫貧縣鄉村振興戰略和路徑選擇，實現縣域發展從脫貧攻堅向鄉村振興的過渡和銜接；二是從國家層面看，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，要實現國家扶貧戰略從精準扶貧精準脫貧戰略轉向鄉村振興新戰略的銜接。通過探索鞏固拓展脫貧攻堅成果的制度安排、實現路徑，總結在鄉村振興戰略下國家鞏固脫貧攻堅成果、縮小城鄉區域發展差距和居民生活水準差距，從而達到共同富裕的戰略支援。

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是動態的探索過程

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是動態的，也是一個不斷探索和完善的過程。其過程涉及到多個重要方面，如領導、組織和治理制度的調整，脫貧攻堅政策的退出和調整，脫貧攻堅形成資產的清算和處置等等。這些問題都需要組織不同類型的脫貧地區開展試驗，總結可行的方案，根據各地的條件，先行先試、分類推進。

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接關鍵是要建立長效機制

　　實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，關鍵在於建立鞏固拓展脫貧成果的長效機制，加強減貧法治建設。

　　一是建立低收入人口和欠發達地區幫扶機制。建立低收入人口和欠發達地區幫扶機制，需要明確低收入人口和欠發達地區幫扶在國家扶貧戰略和鄉村振興戰略中的地位，明確低收入人口和欠發達地區幫扶原則、主要幫扶方式、資源保障機制以及相應的領導和責任機構、治理體系。

　　二是結合鄉村建設行動，建立和完善脫貧地區基礎設施管護制度。脫貧攻堅期的交通、水利、能源、通信、環境等基礎設施，是鞏固拓展脫貧成果和推進農業農村發展的物質基礎，需要儘快建立和完善脫貧地區基礎設施管護制度，明晰各個基礎設施項目的產權和管護責任，確定合適的管護形式和制度，明確管護經費來源。

　　三是建立扶貧項目資產運營、管理和分配製度，推動特色產業可持續發展。脫貧攻堅期間投資建設了大量的歸集體所有且形成固定資產的基礎設施、公共服務設施及扶貧車間、扶貧基地等扶貧項目。這部分資產的產權、收益和分配不僅影響資產的安全，也影響脫貧攻堅成果的鞏固。需要建立健全扶貧項目資產管理體制和運作機制，構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的扶貧項目產權制度，切實維護農村集體和農民群眾的合法權益。

　　四是建立和完善低收入人口和欠發達地區的就業支援和保障制度。為有勞動能力的脫貧和低收入人口提供就業支援和保障，事關脫貧成果的鞏固拓展。應該在推進包容性充分就業戰略、總結已有就業扶貧政策的基礎上，探索、建立和完善脫貧和低收入人口就業支援和保障制度。繼續為脫貧和低收入人口提供就業技能培訓，促進就業資訊分享；繼續在東西勞務協作、創造就近就業機會、分配等方面向脫貧和低收入人口傾斜，同時建立包括農村勞動力在內的失業保險和就業救助制度，加強就業保障。

　　五是建立和完善基本公共服務供給和提升保障制度。要鞏固拓展義務教育、基本醫療保障成果。建立和完善基本公共服務供給和提升保障制度勢在必行，為此首先需要建立和完善基本公共服務供給和保障機制，使城鄉和區域均等化程度不斷提升，並建立和完善相應的責任體制、經費保障機制、資源相對均衡配置機制以及監測評估機制；建立和完善保障脫貧地區、脫貧人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服務供給的長效機制，特別是在基本公共服務的基礎設施建設和配套、運作經費、資源配置和能力建設等方面。

　　六是完善社會保障和社會救助制度。養老、醫療等社會保障和低保、特困人員救助供養、醫療救助、教育救助、住房救助等社會救助，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要制度保障。要完善和加強社會養老保險、基本醫療保險在鞏固拓展脫貧攻堅成果中的基礎性作用，根據發展水準和財政能力逐步提高保障標準、優化支付程式、增加使用和支付的便利性；加快社會救助法的立法、完善社會救助法對脆弱群體的救助標準、程式和管理，更好地發揮社會救助在鞏固拓展脫貧攻堅成果中的基礎性和補充性作用。

　　七是完善東西協作扶貧等社會扶貧制度。東西部扶貧協作和對口支援、社會力量參與幫扶，是具有中國特色且行之有效的社會扶貧制度，在我國脫貧攻堅任務中發揮了重要的積極作用。要在總結已有經驗的基礎上，根據協作互助、共贏、奉獻相結合的原則，建立和完善東西部扶貧協作和對口支援的長效機制。通過完善準入、稅收減免、資訊共用、購買服務等政策引導，逐步建立和完善個人和社會組織等社會力量共同參與扶貧的長效機制。

　　八是完善防止返貧和新生貧困監測幫扶機制。減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅成果的內在要求。《國務院扶貧開發領導小組關於建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》確定了防止返貧機制建立的基本原則和防止返貧的幫扶措施。現在需要根據脫貧攻堅任務完成後新的形勢，結合已有的試點經驗，完善防止返貧和新生貧困監測和幫扶機制。重點是進一步明確和動態調整返貧和新生貧困監測和幫扶的對象和標準，優化監測和幫扶對象確定程式，細化和規範監測數據來源和品質控制，完善幫扶措施並提高多種幫扶措施的協調性。

　　九是建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制。在做好易地扶貧搬遷脫貧人口的就業、創收和基本公共服務保障等後續幫扶工作的同時，建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會融入幫助機制也顯得尤為重要。要加強和改善易地扶貧搬遷集中安置社區的基層組織建設和制度機制建設，使搬遷脫貧戶的需求和訴求能夠得到合理有效的滿足。同時通過建立和完善搬遷人口社會融入幫助機制，讓搬遷人口儘快完成再社會化過程。

　　十是適時加快推動扶貧的法治建設。法治化建設是鞏固脫貧攻堅成果、實現扶貧制度化規範化的基礎性工作。我國要加快推進扶貧開發法治建設，通過扶貧立法確定我國扶貧工作的長期性，界定政府和社會等不同主體在扶貧中的法律責任，確定扶貧的主要方式及資金保障，規範扶貧治理和扶貧主體的行為。